赵英民
尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
大家下午好！长期以来，全国人大一直对生态环保工作给予大力支持。本届全国人大常委会先后启动大气、水、土壤污染防治法等制修订工作，这是打好污染防治三大战役的重要保障。按照安排，我向各位领导介绍我国水和土壤污染防治的形势、国内外经验和对策建议三方面内容。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在更加突出的位置，做出一系列重大决策部署。2015年、2016年，先后印发《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》）、《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》），这是党中央、国务院对生态文明建设和生态环境保护的重要安排，是当前和今后一段时期全国水污染、土壤污染防治工作的行动纲领。习近平总书记立足实现中华民族永续发展的高度，提出了一系列新理念新思想新战略。习近平总书记要求，要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，明确保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。习近平总书记指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。习近平总书记强调，山水林田湖是一个生命共同体，环境治理是一个系统工程，要以系统工程思路抓生态建设。这些重要讲话、论述和指示精神，深刻揭示了发展和保护的本质关系，推动生态环境保护从认识到实践正在发生历史性、根本性、全局性的变化，也为不断加强水土污染防治工作提供了方向指引和根本遵循。
一、水、土污染防治形势
（一）环境状况
水环境质量总体持续改善。多年来我国地表水以有机物污染为主，代表性指标如高锰酸盐指数从1990年的10.5mg/L改善到2016年的3.5mg/L，氨氮浓度从1.9mg/L改善到0.7mg/L。“十二五”期间，全国地表水国控断面Ⅰ—Ⅲ类水质比例提高了14.6个百分点，劣Ⅴ类水质比例下降了6.8个百分点。2016年较2015年，Ⅰ—Ⅲ类水质比例、劣Ⅴ类水质同比进一步改善了1.8个百分点和1.1个百分点。地级及以上城市884个集中式饮用水水源地中，水质达到或优于Ⅲ类比例为90.5%。全国地下水质量极差的考核点位比例为10.1%；近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70.7%，均保持基本稳定。
目前我国水环境形势呈现如下特征:一是总体改善的同时部分水体恶化。2016年各流域Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例均有所上升，浙闽片河流和西南诸河水质总体由良好改善为优，淮河流域劣V类水质断面比例改善幅度最大。但全国一些地区特别好的I类水质断面比例在减少，辽河、松花江等流域劣V类水质断面比例同比有所上升。二是水环境质量分布不平衡，部分流域污染仍然较重。西北诸河、西南诸河和浙闽片河流水质为优，珠江和长江流域水质良好，辽河、黄河、淮河和松花江流域为轻度污染。但海河流域污染严重水体大量存在，劣Ⅴ类水质断面比例占35.7%。三是大江大河干流明显改善，但支流污染相对较重，特别是城市黑臭水体大量存在。不少流经城市的河段污染负荷大，导致水体因缺氧而黑臭，公众反映强烈。消除黑臭水体是难点，也最能提升公众环境质量获得感。《水十条》发布实施后，各地黑臭水体整治力度加大，但由于污水收集管网不完善、处理不到位、老城区改造难等原因，完成《水十条》规定的2017年和2020年整治任务难度不小。四是尽管农村环境综合整治工作持续推进，但农村污染量大面广，“脏乱差”现象仍然普遍存在。农村饮用水水源总体达标比例低于城市10个百分点，化肥、农药利用率比欧美发达国家低15到20个百分点，农村环境基础设施建设滞后，有些还简单照搬城市污染治理模式，建设成本和运行维护成本高。五是在化学需氧量污染得到控制的同时，总磷问题日益凸显。2016年，总磷导致的地表水断面超标率为17.9%，已经与化学需氧量持平，在长江、珠江等一些流域上升为主要矛盾，成为影响水环境质量改善的首要污染物，也是全国一些湖库水质改善的瓶颈。
我国土壤环境总体状况堪忧，部分地区污染较为严重。2005年至2013年开展了首次全国土壤污染状况调查，结果表明，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。一是农用地环境质量不容乐观。耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%。其中，耕地土壤轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。二是典型地块及周边土壤污染较为突出。在调查的690家重污染企业用地及周边的5846个土壤点位中，超标点位占36.3%；在81块工业废弃地的775个土壤点位中，超标点位占34.9%；在146家工业园区的2523个土壤点位中，超标点位占29.4%。三是土壤污染分布差异大。总体上，南方土壤污染重于北方，人口稠密、产业布局集中的长三角、珠三角、东北老工业基地等区域性土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅4 种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。
究其原因，土壤环境质量受多重因素叠加影响，工矿业、农业生产等人类活动和自然背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因。具体来看，局部地区严重污染主要是由工矿企业污染排放造成，较大范围的耕地污染主要受农业生产活动影响，一些区域性流域性重金属严重超标则是工矿活动与自然背景叠加的结果。总体上看，重金属和难降解的有机污染物长期累积，化肥、农药、农膜等投入品仍在增加，土壤污染防治任务艰巨。
（二）面临的挑战
《水十条》《土十条》发布实施以来，各地区、各部门积极健全推进落实机制，大力加强环境法治，改革完善制度政策，加大污染防治力度，水土污染防治取得了明显进展。但我国工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，经济增长与污染物排放量增加尚未脱钩，污染物新增量依然处于高位，控增量、去存量任务十分艰巨。同时，一些地区经济发展方式粗放，产业布局不合理，产业结构偏重，污染物排放总量接近或超过环境承载能力，发展与保护的矛盾依然突出，改善水、土环境质量需要付出不懈努力。
我国环境问题呈复合型、压缩型，多阶段多领域多类型问题累积叠加。相比国际上一些发达国家而言，我国是在较低的人均收入水平下解决更为复杂的环境问题，环境压力比其他国家更大，解决起来比其他国家更困难，需要源头严防、过程严管、后果严惩，全社会共同努力，加快形成资源节约、环境友好的产业结构、空间布局、生产方式和生活方式。
分析来看，一些地方未能全面贯彻新发展理念，一些政策措施系统性、协调性不足，一些薄弱环节也直接影响水土污染防治工作成效。一是法律法规有待完善。如，土壤污染很多是历史遗留下来的，责任认定需要建立新的法律体系，但我国土壤污染防治专项法律尚属空白。又如，排污许可管理方面的规定不具体，企业自证守法和溯及既往的按日计罚等制度亟待建立。二是政府、企业和社会责任未有效落实。纵向到县乡基层、横向到有关部门的压力传导机制还不顺畅，职责不明确，落实不到位，一些地方存在重开发轻保护的现象。对企业治污主体责任的约束不够、激励不足。社会公众对环境问题的关注度越来越高，但是这种关注度尚未转化为绿色的生活方式和消费模式。三是制度政策不完善。资源环境成本内部化程度不高，价格税费的绿色调节作用不强，环境经济政策法制化水平不够, 市场驱动机制不健全，较多依靠行政手段，投融资渠道单一。四是基础能力薄弱。执法主体和监测力量分散，环保机构队伍和条件装备“小马拉大车”，乡镇和农村环保机构队伍基本空白,市县土壤环境监测仪器设备匮乏、专业人员缺少，治理体系和治理能力现代化还有待提升。
在水环境保护方面，面临的主要挑战在于，水环境质量改善工作没有有效统筹水资源开发、水污染治理和水生态保护，流域环境综合管理薄弱。与治污减排方面的工作相比，我国对保障生态流量、增加环境容量、加强水生态保护的要求偏软，重视不够，落实不到位。一是水资源过度开发利用，流域水环境承载力明显下降。水资源浪费严重，高耗水项目无序发展，海河、黄河、辽河等流域水资源开发利用率远远超过国际公认的40%的生态警戒线，20%-40%河道内生态环境用水量被经济社会用水挤占，部分河道生态流量严重不足。开发建设活动过多地考虑经济利益，拦蓄工程隔断河道或形成水库型河道，使下游河段减脱水甚至断流。2016年汛期（6-8月）京津冀有卫星影像的333条河流中，227条断流，这与上游地区建设了太多的水库闸坝相关。河流水量减少、流速变缓和生态系统恢复能力减小，进一步加剧了河流水质恶化。二是土地开发利用不合理，流域生态环境功能严重降低。一些地区自然岸线过度开发，河道岸坡硬质化，生态空间不断减少并呈破碎化，浮游生物洄游受阻，水生生物栖息地生境明显变化，部分水体生态功能丧失殆尽。河谷及河岸植被退化，森林植被面积不断减少，土壤侵蚀面积和强度不断增加,水源涵养能力显著下降，流域生态系统不堪重负。三是水生态健康受损。108个国控重点湖泊（水库）中，四分之一处于富营养状态，蓝藻水华问题亟待遏制。有毒有害污染物、抗生素等影响也需要引起充分重视。
在土壤污染防治方面，面临的主要挑战在于基础十分薄弱。一是底数不清，全国土壤污染状况调查中的土壤污染超标率是点位超标率，反映的是全国土壤污染的总体态势，并不代表土壤污染的分布和状况，需要进一步查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，掌握重点行业企业用地中污染地块的分布及其环境风险情况。二是标准规范不健全，土壤污染调查评估、风险管控、治理修复等方面还缺乏可操作的标准和技术规范，土壤环境管理技术体系有待建立和完善。三是尚未形成适合我国国情的环境风险防控管理体系。科技支撑不够，治理修复“土方工程”不少，成功案例不多，往往面临投资费用高、二次污染控制难等问题，没有按照风险管控理念进行污染源整治、污染途径阻断、污染土壤修复的系统性管理。这导致有的地方对土壤污染不够重视、不以为然，有的地方存在过度恐慌，不正确地要求彻底治理、恢复原状。
二、国内外经验
（一）立法要求明确、注重追责严格
国际上在环境保护尤其土壤环境管理上普遍采用了“谁污染、谁治理”“污染者付费”等原则，并确立了连带、溯及既往的法律要求，落实责任，强化追责。如，2010年美国墨西哥湾石油泄漏事件发生后，肇事方英国石油公司已支付620多亿美元，用于环境应急与清理、损害评估、环境修复、政府和解和诉讼赔偿。日本、美国等国家土壤立法源于痛痛病、拉夫运河等污染事件应对，对责任问题规定十分明确。美国《综合环境反应、赔偿与责任法》（又名《超级基金法》）规定，企业经营者及产权拥有者负有终身责任，获益者负连带责任。也就是说，包括控股参股者、贷款者、借款者以及销售保险的组织和个人都有可能成为追责的对象, 这极大地推动了企业落实责任。1977年前，美国通用公司30年间陆续向纽约哈德逊河排放了近130万磅多氯联苯，2006年起，通用公司被追索支付了27亿美元用于清理底泥污染。在全国范围内美国联邦环保署共追索约400亿美元用于土壤风险防控与修复。德国《联邦土壤保护法》也规定：污染者及其继承人，以及相关财产的所有人和土地使用权人有义务修复污染土壤和因土壤污染导致的水体污染。
国际上水土污染防治法制完善，条文详细，规定具体，操作性强。美国水污染防治法的基石是1972年颁布的《清洁水法》，在随后的22年间31次修订。其2002年修正本约十万九千字，规定清晰，责任明确。日本1970年颁布的《农用地土壤污染防治法》，到2011年进行了6次修订。荷兰1994年整合零散的法案、决议和判决案例等，制定新《土壤保护法》，并于1996年到2013年间进行了8次修订。由于认识和经济水平等因素，国外土壤立法不得不采用逐步修订方式。这种多次修订现象的背后，既反映了对水土治理规律认识加深，更反映了立法的可操作性导向。我国可以发挥后发优势，尽快建立土壤防治方面的法律法规标准制度政策体系，确保制度严密、责任清晰、便于追责、管用好用。
（二）水环境保护强调系统保护和综合管理
一方面，水环境质量可以形象地理解为污染物排放量除以水环境容量。国际经验表明，治污减排和增加容量要两手抓、两手硬。从发展趋势看，发达国家日益强调水生态环境系统保护与系统健康，已经从水质单一理化指标拓展到水质水量水生态系统保护，在管理理念、生态分区、目标导向、措施要求等方面都提供了丰富的实践经验。
欧盟以《欧洲水法》《欧盟水框架指令》为基础，建立水管理框架，确立“实现良好的水状态”的主要目标，将水体作为完整的目标对象，涉及保护水的各方面，如对于流域水资源开发，规定必须以保证地下水的抽取和补给平衡为前提；对于水生态系统，强调在化学指标外必须保证动植物健康生存。法国1992年就明确规定，河流生态流量保障是仅次于饮用水保护的流域管理优先目标。美国《清洁水法》以保持水体的“物理、化学和生物完整性”为目标，实施以“流域水生态分区—基准确定—容量控制—排污许可”为主线的技术体系。日本提出护岸应“近自然工事”，要求采用具有生态和自然景观等环境功能、与自然相协调的治理措施，并将琵琶湖区域界定为“生态景观形成地域”，采取种植水生植物等多种措施，增加环境容量，保障了水生态环境安全。新加坡于20世纪60年代将天然河流系统大规模变为混凝土河道和排水渠，严重影响了河流生态系统服务功能，导致水质变差。2006年，新加坡发起“活跃、美丽和干净的水计划”，动态、全面地进行水环境管理，整合水体周边土地创造滨水空间，使排水沟渠、河道充满生机。
《水十条》借鉴国际清洁水的理念，遵循生态系统整体性、系统性及其内在规律，强调节水优先、系统治理、水陆统筹，要求系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理，构建了流域-水生态控制区-水环境控制单元三级分区体系。在修订水污染防治法时，可以考虑将水资源合理开发、生态流量有效保障和水生态修复功能保护作为维护流域生态系统健康的基础，进一步强化生态流量和生态修复等内容，明确生态环境保护的责任和要求。
另外一方面，水气土等各类污染交互影响、相互转移，环境问题往往涉及到多种污染物、相邻地区、不同部门，污染防治措施也具有协同效益。因此，发达国家较多地通过制定规划、严格监管、引入经济手段、促进公众参与等多种途径，坚持污染物、污染源和环境介质的协调统一，统筹运用结构优化、污染治理、排污许可、达标排放、生态保护等手段，推动环境综合管理，提高环境保护整体成效。
如，国际上流域管理是一个社会共治的机制平台，遵循的是综合管理机制（comprehensive management）而非一体化管理（integrated management），其基本要义在于上中下游、政府、企业以及公众等所有利益相关方共同参与，实现平等对话、信息互通、决策透明、签约合作、分工实施。法国在六大流域成立了流域委员会，其执行机构为流域水管局，局长由法国环境部委派，董事会中其他地方代表及用水户代表则从流域委员会成员中选举产生。美国加州环保署下辖的水资源控制局，设有水权、水质量等部门，决策层为5位专职成员组成的理事会。韩国环境部在汉江、洛东、锦江、荣山江等4个流域设有区域环境厅。这些都体现了社会共治的流域环境综合管理的理念。借鉴国际经验，目前我国已经建立了水污染防治工作协作机制，以及京津冀及周边地区、长三角、珠三角等区域水污染防治协作机制，并正在按照中央要求进行按流域设置环境监管和行政执法机构的试点，目的在于推行环境综合管理，使不同部门职责清晰、权责匹配、各司其职、措施协同，不同行政区域责任共担、效益共享、协调联动、行动高效。
浙江“五水共治”是我国环境综合管理的典型实践，值得借鉴推广。2013年以来，浙江省以治污水为突破口，统筹防洪水、排涝水、保供水、抓节水，消灭了垃圾河、黑臭河1万多公里，环境优势正转化为富民新优势，生态红利日益显现。“五水共治”经验在于：一是形成了齐抓共管、强势推进的工作格局，省委省政府加强领导，省环保厅设立办公室，配备各级河长6.1万名。仅2015年以来，就有近千名干部因落实不力而被行政问责。二是多手段并用。倒逼关停淘汰落后企业近6000家，整治提升企业1万多家，传统行业实现了转型提升，新兴产业获得了发展空间。三是法规、资金、执法、科技等多方位保障。仅地方法规规章就有20多部，省内各级财政累计投入3000多亿元。2014年以来共查处环境违法案件近3.8万件，行政拘留1600多人，刑事拘留3100多人。四是广泛动员、全民参与，形成了强大的舆论声势。
（三）土壤污染防治以风险管控为主线
土壤是不可再生资源，形成一厘米土壤大概需要几百年到上千年。土壤污染具有累积性、不均匀性和长期存在性等特点，污染物在土壤中迁移、扩散和稀释速度极慢,土壤一旦污染，将是“天长地久”。
国际经验表明，污染预防、风险管控、治理修复的投入比例大致为1:10:100。在坚持预防优先的基础上，要更加注重风险管控。在土壤污染方面，发达国家走过一条从彻底治理修复转向风险管控为主的道路。对污染土壤彻底治理修复，既不经济，技术上也不可行，更无必要。土壤污染了，如果隔离，人不接触，对人的风险将大大降低，这是土壤与大气、水污染治理不同的特点。
根据上述思路，发达国家设计出一套标准、程序和方法，根据土壤污染的程度以及土壤对人体直接或间接的影响，调查和评估土壤污染对人体健康的风险程度。当风险不可接受时，则需要采取相应的措施降低风险直至可接受水平。一些发达国家还开展了污染土壤的生态风险评估工作，根据评估结果采取相应的风险管控措施。
如，德国《联邦土壤保护与污染场地条例》根据土地用途制定了土壤污染物触发值和行动值。土壤中污染物超过触发值的，可能存在风险，需要进一步调查；调查发现超过行动值的，则认为存在不可接受风险，需要采取措施。这个措施可以是改变土地用途或开展土壤修复。对于不同的土地用途，行动值又各不相同。与此类似，荷兰90%的污染土壤因未超过干涉值（类似德国触发值），可以不采取治理修复而纳入可持续土地管理。
在不同用途的情况下，人体与土壤的接触机会以及土壤中污染物进入人体的量不相同，要求越高的土地，相关限值越严。比如对于居住用地等，人体接触机会多，对土壤中污染物的标准更严；工业用地，人体接触机会较少，则对土壤中污染物的标准相对宽松。因此，调整污染地块的用途，或者采取隔离措施，严密监控土壤污染扩散变化，切断污染土壤影响人体健康的途径，也是重要的风险防控措施。
与国际风险管控理念和做法接轨，《土十条》要求，在农用地方面，按污染程度划为三个类别，未污染和轻微污染的应优先保护；轻度和中度污染的划为安全利用类，采取调整耕作方式等措施，降低农产品超标风险；重度污染的划为严格管控类，划定特定农产品禁止生产区域，严禁种植食用农产品，保护地下水和饮用水水源安全。在建设用地方面，对暂不开发的污染地块，实施以防止污染扩散为目的的风险管控；对拟开发利用为居住和商业、学校、医疗等用途的污染地块，实施以安全利用为目的的风险管控；经风险评估确认达不到要求的，要开展治理与修复。
近年来我国一些地方也进行了有益探索。上海市出台了一系列地方性标准和技术规范。先后发布地块环境监测、调查、风险评估、修复方案编制、工程环境监理、工程验收等规范，构建工业、市政、经营性用地再开发利用的土壤环境监管机制。要求在土地流转、转让、储备、收回、续期前应完成调查和风险评估；确定为污染地块的，未明确治理修复责任主体和修复方案的，不批准土地流转和新建项目。重庆市确定优先管理清单，构建信息化管理平台，严格管控污染地块环境风险。组织开展了污染地块排查，率先建成污染地块分类管理评价体系，对3500余家重点企业位置进行遥感核实，建立数据库和排查信息库，已完成56块地块调查评估和15块地块治理修复，提供净地205万平方米。
（四）污染源管理全面推行排污许可制
从国际实践上看，排污许可制已经成为国际通行的固定污染源管理核心制度，在要素上往往同时包含水、气等不同污染形态，在内容上延伸到与排污密切关联的生产工艺和原材料控制，在要求上强调与所在区域流域环境质量改善目标衔接，在管理上注重制度衔接、企业守法、事后监管,特别是企业自我申报、自行监测、自证守法、向前追溯计罚等规定行之有效，值得借鉴。
美国是最早实施排污许可的国家之一，依据《清洁水法》和《清洁空气法》等实施许可管理。其特点一是具有明确的法律依据，实施一证式排污管理；二是点源污染控制与水质改善直接相关，规定排放限值；三是要求企业自行监测、建立台账和提交守法报告；四是按日计罚的严厉处罚、完备的信息公开和公众参与制度相结合，激励企业自觉守法和及时报告；五是发布详细的许可申请与核发技术指南，指导各行业排污许可实施工作。《清洁水法》还要求不达标地区制定实施最大允许排放日负荷计划。
欧盟1996年颁布《综合污染预防与控制指令》，以最佳可行技术为基础，综合大气、水、土壤等环境要素，以及能源效率、事故预防等多种因素，覆盖项目建设、运行、监管及后期评估全过程，形成了全面的排污许可制度。
（五）治理方式善用市场机制和信息公开
发达国家重视用市场机制解决环保投融资问题，形成了系列经济政策，在提供资金同时提升治理水平、发展环保产业。美国成立清洁水周转基金，吸引企业和社会资本投入，以低息贷款等方式增值，专业化运作，累计提供超过1180亿美元融资，法国、加拿大、波兰等国也有类似基金。与水、气治理相比，土壤污染治理修复周期长、难度大、投入高，如一些污染地块治理修复成本动辄上亿，有些还涉及责任主体灭失融资难等问题，建立土壤污染防治资金机制尤其重要。30多年来，美国超级基金已经支出约400多亿美元，用于管控修复那些污染严重、潜在责任方尚未找到或没有能力的地块。
发达国家注重以信息公开为抓手，带动公众参与、社会监督、全民行动，建立政府、企业、公众伙伴关系，特别是土壤污染防治方面的信息公开对于推动治理进程取得了良好的作用。美国《清洁水法》明确，工业源、污水处理厂排污要进行自我监测、自我申报、自我公开，接受公众监督。美国联邦环保署在官网上设立超级基金专栏，公开污染场地基本情况和调查报告等信息，并不断更新。德国疑似污染场地共约32万块，现有污染场地1.9万块，已修复的污染场地3.2万块，都建立了明晰的清单和资料档案，可供公众查询。有鉴于此，我国污染地块全过程管理的主要信息应当向社会公开，包括疑似污染地块调查报告、风险评估结果、风险管控方案、治理与修复方案、效果评估结果等。
三、对策建议
水和土壤污染防治是生态文明建设和生态环境保护的重要内容，事关人民群众身体健康和经济社会可持续发展。“十三五”期间，我们将全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，借鉴国际国内经验教训，坚持问题导向、目标导向和底线思维，强化污染防治与生态保护联动协同效应，严格执行法律法规，以改善环境质量为核心，不断提高环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，构建政府、企业、公众共治的环境治理体系，加快补齐生态环境短板。
落实《水十条》，基本考虑是以提高环境质量为核心，推进协同治污、系统治水。我国已历经4个五年流域污染防治规划的编制实施，当前应着力增强环境保护的整体性、系统性、协调性，统筹做好水资源、水环境、水生态系统保护工作，维护流域生态环境功能。对策一是实施流域环境综合管理。推进《重点流域水污染防治规划（2016-2020年）》《长江经济带生态环境保护规划》实施，强化区域、流域联防联控，按流域设置环境监管和行政执法机构，形成以控制单元为空间基础、以排污许可为核心、以水质水量水生态为基础、以水陆统筹系统保护为导向的流域环境综合管理体系。二是大力加强流域水生态保护。污染物排放作为分子，尽可能做减法，要根据环境承载能力监测评价结果，优化调整发展规划和产业结构，倒推排放控制要求，严格监管执法。水环境容量作为分母，尽可能做加法，落实节水优先，合理安排闸坝下泄水量和时段，维持河湖基本生态用水，保护和扩大生态空间。三是突出好差两头，着力改善水质。 “好水”要优先保护，督促各地实施从水源地到水龙头全过程监管，组织排查化工企业周边地下饮用水水源安全隐患，全面公开饮水安全信息。“差水”要集中攻坚，未达到质量改善目标的市县，逐一编制实施限期达标规划，明确达标时限，抓住导致水质超标的主要因素和重点环节，加严标准，层层抓好落实。
落实《土十条》，基本考虑是夯实基础，实施土壤环境分级分类风险管控。我国土壤污染防治尚处于起步阶段，当前应坚持有限目标，预防为主，保护优先，着力探索土壤环境管理模式，健全管理制度，提升管理能力，牢固树立以风险管控为主线的土壤污染防治思路。对策一是做好基础工作。这包括开展详查、完善标准、形成制度、出台政策、强化能力。当前要组织实施好《全国土壤污染状况详查总体方案》，使土壤污染的底数越来越清晰，污染状况越来越具体。二是强化预防。要建立土壤环境调查评估制度，逐步建立污染地块目录及开发利用负面清单，按不同用途明确管理措施，严控增量，管好存量。三是实施分类管控。要坚决守住影响农产品质量和人居环境安全的土壤环境质量底线。杜绝土壤污染未经调查和评估、盲目治理和修复的现象。公布土壤环境重点监管企业名单，明确重点污染物、行业和区域，督促企业落实责任。
推进水土污染防治工作，完成《水十条》《土十条》任务安排，需要突出关键环节，加快立法进程，进一步完善水土法律法规标准，推进排污许可证管理条例制定，把水土污染防治进一步纳入法制化轨道，并着力改革完善环境治理体系，落实政府、企业和社会环保责任，提升治理成效。具体建议如下：
（一）强化地方党委政府及相关部门责任
这方面工作，是党的十八大以来生态文明制度改革的重大突破，也是发挥我国机制体制优势、加快补齐生态环境短板的必然选择。一是，建立地方各级党委、政府和相关部门的环境保护责任清单，把职责说清，落实管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保的要求。二是，总结中央环保督察、领导干部自然资产离任审计等行之有效的经验做法，丰富完善并予以适当形式的固化。三是，把党政负责人环保责任、党政同责一岗双责的条款纳入法律法规，出台党政领导干部生态环境损害责任追究细则，并严格实施，奖优惩劣。
（二）落实企事业单位污染防治责任
2016年国务院印发《控制污染物排放许可制实施方案》，进一步明确了企事业单位需要履行自行监测、台账记录、定期报告、信息公开4大责任。国务院颁布的《控制污染物排放许可制实施方案》要求：配合修订《水污染防治法》，研究建立企事业单位守法排污的自我举证，加严对无证或不按证排污、连续违法行为的处罚规定。建议尽快建立企业自证守法、企业违法行为“向前追溯按日计罚”等相关规定。
建议具体明确水资源开发利用企事业单位生态流量保障等责任，积极探索推行环境警察，实行强制环境污染责任保险，全面实施生态环境损害赔偿制度，力争行政执法、环境司法、经济赔偿三者并用，加快建立健全环境法律责任体系和终身追究制度，使守法成为常态。
（三）进一步完善制度机制政策
一是，强化源头防控，把环境保护要求更直接体现在生产生活各环节，落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单约束，用排污许可制度、生态保护红线、环境承载能力监测评估等制度，编制最严密的环境保护制度“笼子”。二是，充分发挥信息公开和社会监督作用。要求地方定期公布各地市土壤环境状况，要求重点企业公开土壤监测等环境信息，将企业环境信用信息纳入全国信用信息共享平台，建立守信激励与失信惩戒机制。三是，建立环保、国土、规划等部门参与的土壤风险协同监管体系，要求符合相关要求的地块，方可进入用地程序。四是借鉴国际经验，建立稳定的可预期的资金投入机制，采用财政资金引导、社会资本投入、专业化运作的融资，建立土壤和水污染防治基金，加快培育市场主体。
我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，切实增强“四个意识”，深入贯彻党中央、国务院的决策部署，在全国人大及其常委会的监督支持下，大力实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，精准发力提升水环境质量，分类防控土壤环境风险，全力推进各项环境保护工作，用环境质量改善增强人民群众获得感，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。
（主讲人系环境保护部党组成员、副部长）
