对我国现代公共文化服务体系建设的思考

　　促进均衡发展的另一重点任务，是关注弱势群体，包括未成年人、老年人、残疾人，特别是农民工和相伴而生的农村留守妇女儿童、留守老人等的公共文化服务。落实把农民工文化纳入常住地公共文化服务体系，近年来各地公共文化服务机构有许多探索和实践，但是农民工的文化融入、文化享有还远没有达到城市市民的水平。对农村留守妇女儿童、留守老人，过去公共文化服务关注不够，这是一个更需要文化滋润、文化关怀的群体，需要各级党委政府、公共文化服务机构探索有效的方式和途径。

　　完善公共文化服务财政保障机制，是充分体现国家责任的基本任务。财政保障问题是老生常谈，但又是一个不能不说的重要问题。基本公共服务由政府主导是世界各国的普遍做法，政府主导的集中体现，就是公共财政支撑。我国公共财政对公共文化的保障水平，从不同的角度观察、用不同的方法比较，有不同的结论。有人说严重不足，也有人说即便和发达国家相比也差不多了。我的看法是，我们需要进一步完善公共文化服务财政保障机制，对公共财政支持公共文化服务的一些具体问题的认识需要深化、细化、具体化。我对以下几个问题做了些思考。首先，不论是国际横向比较、还是与我国经济社会发展的适应性比较，我认为我国公共文化财政保障仍然处于一个较低的水平。我们可以从几个不同的维度加以比较分析。下表是经济合作与发展组织（OECD）发布的2013年世界主要国家文化事业支出和我国2014年现状的比较。如果以我们的文化体育传媒和发达国家的文化事业支出比，我们的水平不算低，但是，我国的文化体育传媒包括新闻出版、广电、文化、文物、档案、全民健身和竞技体育，真正用于文化事业也就是我们常说的“小文化”的，只占总量的23.4%，这是我们在做国际比较时需要注意的问题。

　　主要国家文化事业财政支出比较

　　换一个比较角度。下表是我国文化事业和同属于公共服务的其他社会事业的横向比较，同样可以看到公共文化服务财政保障的水平不高。

　　全国文化事业支出和其他社会事业支出比较（2014年）

　　从我国文化事业投入总量和占比看，近十多年来绝对数量大幅度攀升。2005年全国文化事业费133亿元，2014年上升到583亿元，增长23%。如果从文化事业费占财政总支出的比重看，2005年为0.39%,2014年下降到0.38%，占比没升反降，说明文化事业经费还没有与财政支出同步增长。所以，总体上说，我认为我国公共财政对公共文化服务的投入还应进一步提高。

　　第二，公共文化投入应与经济社会发展水平和供给能力相适应。基本公共文化服务内容、种类、数量、水平是什么，这是首先需要研究并加以明确的，有了比较明确的标准，公共财政的保障才有基本的尺度，才能体现保障的针对性和精准化。2015年初中办国办发布的《国家基本公共文化服务指导标准》在解决这一问题上有突破。指导标准不仅提出了目前我国基本公共文化服务的内容、范围、种类，还提出了新的经费保障原则，包括四大要素：一是按标准测算；二是纳入财政预算；三是以常住人口为保障对象；四是以基本公共文化服务为保障范围。简单地说，列入标准的基本公共文化服务，主要由公共财政保障；标准之外的个性化、优质化公共文化服务，主要通过市场机制解决。我认为，上述原则体现的是依据标准来强化和约束政府公共文化投入的思路，是一个解决公共文化服务投入“拍脑袋”，或主要根据领导个人的思想觉悟、认识水平来决定的好思路。完善公共文化服务财政保障机制，应该把这样的思路法律化。

　　第三，公共文化服务是多层次、多样化的服务，不同性质、不同门类、不同层次的公共文化服务，社会力量参与的广度和深度不完全一样，公共财政的支持力度也有所不同。一般来说，意识形态色彩和公益属性较强的事业，公共财政支撑的力度也较强，如公共图书馆免费提供基本服务就是全世界的通行做法。美国公共图书馆的运行保障经费92%来自各级政府，日本《图书馆法》规定“公立图书馆不得征收入馆费及任何针对图书馆资料利用的费用”，韩国《图书馆法》规定“地方政府设立并运营的公立公共图书馆的运营费从地方政府预算中支出”。在日本，按照《图书馆法》、《社会教育法》的规定，公共图书馆、公民馆这类机构，设置主体是政府和法人，并没有延伸到自然人。与此同时，像博物馆、美术馆、全民健身场馆一类机构，经费保障的社会化程度一般就高一些，来自基金会、社会捐助的经费多一些，面向个人的低收费或有偿服务也是比较普遍的做法。所以，完善财政保障机制也需要分类指导、优化结构，进一步提高投入方向的针对性和精准度，不可一概而论。

　　三、加强“体系”建设

　　这里所说的“体系”，主要指设施体系和组织体系。和发达国家相比，目前我国公共文化服务的最大短板就是“体系化”程度低，集中体现在设施体系和组织体系两大方面。什么是体系化的设施建设？我们先看一个国外的研究成果。这是日本学者的研究结论。在这样一个人口聚居区域，如果要让图书馆具有保证人均年外借3册以上的服务能力，设施应该怎么建？研究认为，假如是中型图书馆和小型图书馆相结合，需要建3个中型馆、2个小型馆（见图一）；假如全建小型馆，需要8个小型馆（见图二）。到这种程度，设施就是体系化的，设施体系就具有支撑服务全覆盖的能力，就可以叫设施全覆盖。

　　图一

　　图二

　　再看一个国外的实例（见图三）。美国的克利夫兰市，公共图书馆发展水平号称全美排第三。这个城市面积214平方公里，人口40万，它的公共图书馆服务体系由1个总馆，1个资源保障中心，28个分馆，35辆流动服务车构成。平均1所固定图书馆覆盖面积7.4平方公里,服务半径1500米，覆盖人口1.4万人。

　　图三

　　相比之下，我们的设施建设问题就比较明显了。单体设施我们可以建得很高大上，但不成体系，没有互联互通效能；单一机构也可以把服务搞得有声有色，但不成体系，体现不出均衡发展效果。怎样让我们的设施形成体系，真正具备全覆盖的能力，而不是把公共文化服务设施按行政区划的“全设置”说成是“全覆盖”？目前重点并不是大拆大建，而是需要解决消灭空白、完善功能、合理布局的问题。就设施的数量、规模而言，我们的薄弱环节是散布在老百姓身边的方便实用的中小型设施不足，导致我们的设施覆盖能力不足，有许多空白点。下表是主要发达国家和我国公共图书馆数量及覆盖能力的比较，可以看到明显的差距。按照国家颁布的建设标准规划建设公共文化服务设施，已经写入了《国家基本公共文化服务指导标准》，所以，消灭设施设置空白点、实现设施建设全面达到国家建设标准，已经是一个履行政府承诺的问题。

　　主要国家公共图书馆数量及覆盖能力比较

　　更进一步讲，在许多地方，公共文化设施是一个应对文化交锋、维护文化安全的重要阵地，设施建设是一个政治问题。据国家宗教局统计，目前全国共有经批准开放的宗教活动场所近13.9万处，但全国县以上公共图书馆、文化馆、博物馆，再加上乡镇社区文化站，一共才5.2万所左右。我们在一些地方看到，不少城镇、乡村都有新建的寺庙或教堂等，大的能容纳几百人，而我们的一些基层文化活动场所却只能容纳几十人。因此可以说，公共文化设施就是意识形态阵地、固边安民阵地，设施的薄弱，犹如阵地不坚；设施的空白，无异于阵地失守。

　　与设施的数量、规模相比，目前在设施布局上存在的问题更突出、更严重。设施建设没有有效覆盖面积、有效服务半径的理念，没有固定设施、流动设施、数字服务设施相辅相成、互为补充的理念，我们可以做到“县县有图书馆文化馆，乡乡有文化站”，但一个县一个图书馆、一个文化馆，是解决不了公共文化服务全覆盖问题的，这就是我们常说的“设施孤岛”问题。前不久国家统计局上海调查总队进行的一次公共文化服务专题调查显示，“居住地附近没有公共文化设施或者距离较远”，是市民不能享受到公共文化服务的主要原因，反映的也是一个设施数量少、布局不合理的问题。公共文化服务的全覆盖，是以设施对所有人群的覆盖能力为基础的，国内外的经验已经证明，设施要具备全覆盖能力，必须形成体系。着眼于形成设施体系，我们的设施建设必须解决好消灭空白、完善功能、合理布局三大问题。

　　设施体系是服务体系的基础，但设施体系不等于服务体系。设施的互联互通，必须依靠互联互通的组织体系支撑。国际上有一个非常有名的说法：“图书馆是一个组织体系而不是一座建筑”，说的是图书馆，用在其他公共文化设施上道理相通。所谓组织体系，就是图书馆、文化馆的总分馆体制。总分馆体制的本质就是通过总分结合的组织体系，把单个的公共文化服务设施联结起来，形成一个设施群，形成一个组织体系，在体系内实现资源共建共享，服务上下联动，从而解决农村、基层资源和服务总量不足、质量不高的问题，促进公共文化服务城乡一体均衡发展。中办国办《意见》要求以县级图书馆、文化馆为中心推广总分馆制建设，是符合事业发展规律、也符合我国实际的政策措施。总的来说，加强公共文化服务设施体系和组织体系建设，提高公共文化服务的体系化程度，这是构建现代公共文化服务体系的重要任务。

　　四、提高服务效能

　　先看两个体现公共图书馆和文化馆服务效能指标的国际比较数据。

　　公共图书馆服务效能主要指标国际比较　

　　日本的公民馆和我国的文化馆性质功能相近。日本全国15000多所公民馆，年人均利用1.6次，我国43000多所县以上文化馆和乡镇综合文化站，年人均利用0.27次。再看一个国内的研究结论。清华大学公共管理学院的研究团队对我国各省区公共文化服务做过一个投入产出效能指数研究（见下图），多数省份公共文化服务效能还停留在投入低、效果差甚至投入相对高、效果比较差的水平。

　　服务效能不高是我国公共文化服务存在的突出问题。造成服务效能不高的原因是综合性的，因此提升服务效能也需要有的放矢、对症下药，打出“组合拳”。按照公共文化服务提升效能的一般规律和普遍经验，以下几个问题是制约服务效能提升的关键性要素，需要统筹考虑、找准症结、重点突破。

　　第一，加强内容建设，防止设施“空心化”。公共文化服务没有相应的内容保障或内容保障不到位，就如同无米之炊。为什么我们在现实生活中可以看到有的图书馆、文化馆人流堪比商场超市，简直是人满为患，而有的却是门庭冷落车马稀，工作人员比利用者还多？一个重要的原因，是公共文化服务机构有没有可供选择、足以吸引人利用的内容。举个例子。国际图联2001年发布过一个公共图书馆的“采购率”标准（见下表），所谓“采购率”，其实就是公共图书馆的文献资源保障标准，这个标准也被称为是资源保障的“临界标准”。按照公共文化服务机构运行的规律，不管资源载体、形式有什么变化，资源保障达到“临界标准”，所做的投入才是有效的；如果达不到，所有的投入基本上是无效的，无效投入就是浪费。现在有的地方往往把公共文化设施当作地标建筑去建设，这本身没什么错，城市总得有地标建筑，但问题是建了外壳却忽视了内容，于是出现了一些“空心图书馆”“空心文化馆”。没有资源、内容保障的“空心”设施是发挥不了应有作用的。所以要让公共文化服务机构真正发挥作用，必须要加强内容建设，建立并执行资源保障标准。公共文化服务机构的设置主体、管理主体都应建立起一个基本的理念：公共文化服务“内容为王”。内容保障不解决，设施越大，浪费越大。最近有一些可喜的现象，各地落实中办国办《意见》出台的地方性基本公共文化服务实施标准，都提出了一些资源保障的量化指标，落实到位，就可以使内容建设上一个新台阶，为提升服务效能奠定基础。另外，基层综合性文化服务中心建设也是加强内容建设的举措，国务院为此专门出台了一个指导意见。基层综合性文化服务中心建设的重点是把原本由不同部门配置的、分散孤立、用途单一的文化资源进行整合，在乡镇、村层面形成综合性的终端服务平台，真正把上面的“千条线”变成基层的“一根针”，从而丰富资源内容，强化服务能力，提高综合服务效益。

　　公共图书馆采购率标准　

　　第二，提高公共文化服务、产品供给和群众需求有效匹配、对接水平。公共文化服务以人民为中心，最根本的体现就是以人民群众的文化需求为出发点和落脚点。我们的重大文化惠民工程，各级政府和公共文化服务机构“送”给老百姓的服务和产品，要进一步解决和需求匹配、对接的问题。匹配和对接既包括对需求的适应，也包括对需求的引导和培育，从这个意义上说，公共文化服务和产品供给也需要进行供给侧改革。真正搞清楚了老百姓的基本需求和多样化需求是什么，标准化的基本服务和个性化的特色服务就可以有机统一，就能减少或杜绝公共文化的供需脱节，公共文化服务才能承担起培育和促进文化消费的新功能、新任务。

　　服务、产品和需求有效对接匹配，难点首先在于怎样精准识别需求。近年来各地出现了一些破解难点的创新做法，如利用互联网把图书馆、读者、书店连接起来，把基层公共图书馆的图书采购权交给老百姓，实现完全的老百姓看什么图书馆就买什么；有的地方实行公共文化服务、活动互联网平台上的“点单式”服务，把“政府配送”变为“群众选择”；在大众创业、万众创新背景下，有的地方出现了公共文化服务或活动的“网络众筹”等等。对这些解决服务和需求有效对接的创新做法和经验，应及时加以总结推广。

　　第三，激发人民群众的文化创造热情。公共文化是老百姓自己的文化，是老百姓生活中的文化，因此，人民群众通过自我创造、自我表现形成的公共文化服务、活动和产品，不仅植根生活、反映生活、成为生活的组成部分，而且成本最低、参与度最广、自我服务、自我教育功能最强，所以，丰富公共文化服务和产品，提高服务效能，一定要进一步通过培育文化志愿者、业余文艺团队等形式，提高群众文化艺术素养，激发群众文化创造热情，培育出一大批老百姓自我创造、自我表现的公共文化产品和服务。目前全国县以上文化馆创办的群众文艺团体有6400多个，由文化馆、文化站指导的群众业余文艺团队有40多万支，把这支队伍充分调动起来、激活起来，让他们充分释放创造活力，在自我创造、自我表现中实现自我服务、自我教育，对于丰富公共文化服务内容、提高服务效能有事半功倍之效。

　　第四，深化公共文化和科技融合。在今天，提高服务效能离不开公共文化与科技的深度融合，离不开公共文化服务广泛应用现代科技手段。近年来各地创造出许多各具特色的综合性、一站式公共文化云服务平台，还有大量的运用互联网对传统业务流程和服务方式加以改造的项目，以及公共文化服务和活动线上线下相结合的新模式等等，显示了利用“互联网+”和“+互联网”拓展服务范围、延伸服务渠道、创造服务业态、创新服务方式的广阔前景。近年来，我国的公共文化服务机构还结合“智慧城市”、“宽带中国”等国家战略计划，集成和应用现代科技成果与高新技术改造设施空间，创建出了一批具有交互体验特点的实体空间，如公共图书馆、文化馆、博物馆数字体验空间，面向公众的“创客空间”；还创造出了一批新的服务载体和媒体终端，如适应无线移动环境的公共数字文化服务“一体机”，颠覆传统展览展示方式的“大型数字互动墙”等，改变了公共文化设施的存在样态、表现方式，以及公众的参与方式和体验方式。同时，公共文化服务的重大现实需求，也催生出了新的文化产业增长点和产业业态，如数字资源生产企业、数字化智能化设备生产企业，公共文化软件、系统研发企业等，展现了公共文化和文化产业融合发展的前景。大数据应用于公共文化服务，将带来公共文化服务资源汇聚方式、行为模型构建、以及智能分析、决策支持一系列重要变化，现在已经有公共文化机构将公众利用行为大数据分析应用于需求识别、精准服务等。总之，在提高服务效能方面，公共文化与现代科技的深度融合、现代信息技术的广泛应用大有作为，前景广阔。

　　第五，切实加强基层公共文化队伍建设。公共文化服务以人为本，也包括公共文化服务机构的建设、运营和管理以人为本，不能见物不见人。目前我国基层公共文化队伍建设滞后，主要问题集中在全国4万多个乡镇、60万个行政村。每个乡镇综合文化站配备1—2名有编制的工作人员，规模大的适当增加，以及村级设有由政府购买的公益性文化岗位，从理论上说基本可以做到，但“在编不在岗、在岗不在任”的现象比较普遍，基层公共文化队伍“不专职、不专业、不专心”的“三不专”现象比较突出。设施建起来了，人的问题解决不好，设施管不好、用不好、作用发挥不好是必然的。基层公共文化机构服务效能不高，队伍建设滞后是重要原因。

　　提高公共文化服务效能，需要有一支规模宏大、敬业专业的基层公共文化队伍。从我国的实际出发，我认为基层队伍建设的重中之重、有效突破口是领军人才队伍建设，因为他们是基层公共文化队伍的“关键少数”。日本图书馆界在上世纪60年代初快速发展的起步时期出现过一句名言：馆长是图书馆的舵手。我们在基层调研时也经常见到一种现象：环境条件大致相同，就是因为馆长的理念、责任心、专业水平不一样，公共文化服务机构的面貌就大不一样。这些都说明了“关键少数”的重要性。目前，我国公共文化领域“行政化”性倾向还是比较严重的，图书馆长、文化馆长往往成为行政主管部门安排干部、过渡干部甚至安慰干部的职位，越到基层越严重，严重削弱了公共文化服务的专业化水平，制约了服务效能的提升。所以，提升效能必须有人才队伍支撑，人才队伍首先应该解决领军人才、关键少数遴选、任命的制度化、专业化问题。建议《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》要强化这方面的规范，至少应该规定公共文化领军人才必须接受系统的专业培训以后才能上岗，以确保公共文化服务机构的管理和运营能够真正符合发展规律。

　　第六，建立以效能为导向的评价激励机制。评价激励机制是指挥棒。什么是好的公共文化服务机构？什么是优秀的公共文化机构管理者？过去我们没有把服务效能指标放在突出位置，导向不明确。要让服务效能实现跨越式提升，就要把体现服务效能的核心指标放在评价激励机制的突出位置，如国际通行的目标人群覆盖率，以及到馆率、参与率、外借率、资源流转率、服务成本、投入产出比、公众满意度等。在评价方式上，要尽快建立起独立、规范、制度化的第三方评价机制。

　　五、推动社会化发展

　　我国公共文化服务社会化发展动力不足。主要表现一是全社会公共文化服务资源尚未有效整合。比如，全国工青妇科教系统拥有服务设施6800所，比全国县以上公共图书馆和文化馆的总和还多，但真正纳入公共文化服务体系的并不多。二是吸引和鼓励社会力量参与公共文化服务的政策动力、激励机制尚不健全。比如我们的捐赠税收减免政策和实现减免的繁琐复杂程序，就和发达国家有不小的差距。第三，社会力量参与公共文化服务的方式、途径有限。公共文化服务领域实行政府购买、政府和社会资本合作、基层公共文化设施社会化管理运营等社会化发展方式刚刚起步，仍然处于探索阶段。

　　近十多年来，我们对公共文化服务社会化问题的认识在逐步深化。十七届六中全会时还是引导和鼓励社会力量参与，十八届三中全会提出促进社会化发展，到2015年初中办国办《意见》，社会化发展已经提到了增强公共文化发展动力的高度。可以预期，“十三五”时期将是我国公共文化服务社会化迅速发展的时期，以下四方面应成为突破的重点。

　　首先是培育和促进文化消费。这是公共文化服务承担的新功能、新任务。这一功能在理论上的突破是，不能把公共文化服务简单地理解成是低端服务、大路货，公共文化服务是满足基本文化需求和多样化文化需求的有机统一，是标准化服务和个性化服务的有机统一，要推动公共文化服务向优质服务转变。通过普惠性的基本公共文化服务培育群众的文化素养、文化爱好和文化技能，反过来刺激和促进群众的个性化文化需求，从而带动文化消费。近年来各地在通过公共文化服务培育和促进文化消费方面有一些探索和实践，如实行公益性演出补贴制度、商业性演出安排低价场次和门票、开展文化消费季、实施文化消费卡计划、开发文化资源衍生品、依托特色文化资源开发创意产品、信息产品等。这方面进一步探索实践的空间还很大。

　　第二方面的任务是社会力量参与方式创新。重点是三大创新方式。一是加大政府向社会力量购买公共文化服务的力度。文化部、财政部已经发出了专门文件，出台了购买指导目录，购买的范围已经覆盖了公共文化服务的所有方面，明确要求各级政府的公共文化服务经费都要拿出一部分来专项用于向社会组织购买服务。二是在公共文化领域推广运用政府和社会资本合作模式，即PPP模式。公共文化领域的PPP模式，不仅是设施建设项目，还包括服务项目合作，可能更多的是服务项目合作，如已经在一些地方探索的政府和社会力量合作建设城市公共阅读体系等。三是基层公共文化服务设施社会化管理运营试点，实际上就是政府向社会组织购买基层公共文化设施的管理和运营服务，国外也称为公共文化服务设施的“委托经营”或“指定管理者制度”。十八届三中全会以后，全国已经有为数不少的这类探索和实践。

　　第三方面的任务是培育和规范文化类社会组织。十八届三中全会的提法是“培育文化非营利组织”，中办国办《意见》的提法是“培育和规范文化类社会组织”。按照我国的现行政策，文化类社会组织包括文化类行业协会、基金会和民办非企业单位。在我国，文化类社会组织的主要矛盾是发育程度低、单位数量少，所以，在培育和规范之间，我认为首先应该是加大培育的力度。没有一大批具有专业服务理念和专业服务能力、管理运行规范的社会组织，所谓政府购买、所谓基层设施的社会化管理运营就没有承接主体，公共文化服务的提供主体就实现不了多样化，就形不成竞争机制，资源配置方式、服务提供方式也就无法通过市场机制、市场手段实现。所以，首先是培育，在培育的基础上再加以规范。规范的主要任务是明确社会组织的功能定位，加强行业自律，建立管理制度，形成专业准入标准。

　　要正确理解和认识促进公共文化社会化发展和公共文化服务由政府主导之间的关系。公共文化服务的责任主体始终是政府，公共财政支持始终是公共文化服务的主要保障方式。公共文化在资源配置、服务提供的具体方法上完全可以采用市场机制、市场手段，但方式转变转移的是具体任务而不是主体责任。公共文化领域的政府购买、PPP模式、基层设施的社会化管理运营这些方法，国外已经采用多年，有成功的案例，也有失败的教训，更有多方的争论，我们的任务是知己知彼、兴利除弊，为我所用。要防止一些地方政府以社会化发展为借口对公共文化服务推责任、甩包袱，要防止社会化发展异化为“以文养文、以文补文”，也要防止把社会力量参与方式创新探索简单化为“一包就灵”、“一买就灵”。

　　我国的公共文化服务体系建设经过十多年的快速发展，取得了举世瞩目的成就。我们彻底改变了公共文化服务全面落后于发达国家的状况，走出了一条保障十三亿人基本文化权利的中国道路，创造出了公共文化服务的中国经验和中国模式。在这一过程中，我们也形成了一系列行之有效的政策、标准和制度，为公共文化立法奠定了坚实基础。及时把管用的政策、成功的经验上升为法律，建立健全公共文化法律体系，必将推动我国现代公共文化服务体系建设实现新的跨越。

　　（主讲人为北京大学教授，国家公共文化服务体系建设专家委员会主任）