十二届全国人大常委会专题讲座第十三讲
学习贯彻党的十八届四中全会精神，全面推进依法治国
沈春耀
尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。习近平总书记发表重要讲话并对决定稿作了说明。《决定》全面总结我们党领导社会主义法治建设的成功实践，深刻分析全面推进依法治国面临的形势任务，在集中各方面智慧的基础上，提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则、总体部署、重要举措和任务要求。《决定》充分体现了以习近平同志为总书记的党中央对全面推进依法治国的高度自觉和远见卓识，反映了全国各族人民的共同愿望，是新形势下加快建设社会主义法治国家的总部署、总动员，是全面推进依法治国的重要纲领性文献。党的中央全会专题研究法治建设问题并作出决定，这在我们党的历史上还是第一次，具有重大创新意义。《决定》汇集了全面推进依法治国的新思想、新论断、新举措，标志着我们党对中国特色社会主义的认识达到了一个新水平，必将对党和国家的事业产生重大而深远的影响。
学习好、宣传好、贯彻落实好党的十八届四中全会精神，是当前和今后一个时期全党全国的重大政治任务。按照常委会本次专题学习的安排，我向大家介绍一下《决定》的基本精神、主要内容和有关情况。
一、深刻认识全面推进依法治国的重大意义
依法治国是事关我们党执政兴国的重大战略问题，也是事关人民幸福安康、事关党和国家长治久安的重大战略问题。我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面对新形势新任务，我们要更好统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，实现我们确定的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。
党的十八届四中全会研究全面推进依法治国并作出相关决定，主要基于以下考虑。
——全面推进依法治国，是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把法治确定为党治国理政的基本方式，在世界社会主义发展史上成功解决了共产党治国理政的基本方略和基本方式问题。这是我们党在深刻总结正反两方面历史经验基础上作出的重大战略抉择，也是从坚持和发展中国特色社会主义出发、在国家治理上提出的重大战略任务。在我国这样一个有几千年封建专制历史、缺少民主法制传统的国家，一个人口众多、幅员辽阔、经济文化落后且发展又很不平衡的大国，建设社会主义法治国家，需要付出长期的、巨大的、艰辛的努力和探索。
以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，领导人民建立起人民当家作主的新型国家，制定共同纲领和新中国第一部宪法，为社会主义民主法制建设奠定了根本政治前提和制度基础。其后一个时期，受“左”的指导思想影响，我国民主法制出现徘徊和停滞，法律虚无主义盛行；尤其是十年“文革”期间，民主法制遭到严重破坏，教训十分深刻。1978年，党的十一届三中全会总结我国民主法制建设正反两方面经验，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。从此，我国民主法制建设进入了蓬勃发展的新时期。1982年，五届全国人大五次会议通过了新宪法。1997年，党的十五大把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把建设社会主义法治国家确定为现代化建设的重要目标。1999年，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入国家根本法。2002年，党的十六大提出，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。2007年，党的十七大强调要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。2010年，我国形成了以宪法为统帅、由七个法律部门和三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。党的十八大提出，要全面推进依法治国，实现国家各项工作法治化。
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视依法治国，强调“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”；“坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到领导立法、保证执法、带头守法”。
——全面推进依法治国，是全面建成小康社会和全面深化改革的重要保障。“不以规矩，不能成方圆。” 治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。当前，我国改革发展稳定形势总体上是好的，但发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，人民内部矛盾和其他社会矛盾凸显，法治建设也存在诸多不适应、不符合的问题。我们前进中遇到的问题和矛盾，大都与法治有关，解决这些问题和矛盾都离不开法治。全面推进依法治国，是推动经济社会持续健康发展、促进社会公平正义的根本要求。必须在法治轨道上解决各种社会问题、协调各种利益关系、推动各项事业发展，更好地发挥法治的作用。
党的十八届三中全会确定了全面深化改革的总目标，这就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。实现这个总目标，必须全面推进依法治国，不断提高国家治理的法治水平。
我们推进各方面改革，破除各方面体制机制弊端，都要坚持依法治国。表面上看，改革与法治，二者似乎有矛盾。其实，这是一个破和立辩证统一的过程，深化改革与健全法治紧密相连。从这个意义上讲，全面推进依法治国，也是全面深化改革战略部署的深化。两个《决定》相得益彰，形成“姊妹篇”。党的十八大、十八届三中全会和四中全会确定的“三个全面”，具有内在的逻辑联系。
——全面推进依法治国，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。“凡事预则立，不预则废。” 法治作为应对当前诸多矛盾、问题和挑战的有效途径和手段，无疑是重要的，但更重要的还在于未来。邓小平同志当年讲到加强法制时想得很远、很深，他强调必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
现在看来，全面建成小康社会的目标有望顺利实现。但是，再往后的路怎么走，如何实现长治久安、避免人亡政息的历史周期率，必须未雨绸缪、及早谋划。有不少国家的发展出现徘徊、停滞和倒退，甚至发生颠覆性灾难，都与没有处理好法治与人治的关系有关。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。只有在法治轨道上不断深化改革、推进国家治理现代化，才能在具有许多新的历史特点的伟大斗争中赢得胜利，确保党和国家长治久安，不断开拓中国特色社会主义更加广阔的发展前景。
随着我国经济社会发展水平和人民生活水平不断提高，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对社会不公问题反映越来越强烈，迫切需要通过加强社会主义法治，积极回应人民群众的期待和愿望，切实保障人民合法权益。同时，还要看到，社会上关于法治建设的各种声音都有，其中有不少“杂音”、“噪音”。我们要掌握依法治国的主动权和主导权，引导正确方向，澄清模糊认识，营造良好舆论环境，为推进法治建设提供科学指导和根本遵循。
学习《决定》，我有几点较为突出的感受。一是依法治国在党和国家工作中的地位越来越重要，作用越来越突出，影响越来越广泛，成为党领导人民治理国家的基本方略，成为党执政的基本方式，成为全社会的基本共识和核心价值。二是全面推进依法治国，是一个系统工程，涉及立法、执法、司法、守法等各个方面，涉及中国特色社会主义事业五位一体总体布局的各个领域，涉及法治观念培养、法治工作体制机制完善、法治工作队伍建设，涉及我们党坚持依法执政、加强和改进党对依法治国的领导。因此，必须全面系统地谋划，作出战略部署。三是实行依法治国、建设社会主义法治国家，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，将深刻地影响国家、社会和人们生活的方方面面，带来许多新的改变、替代和塑造。因此，法治的精神和原则、制度和规则，必须很好地同各项事业各项工作、同社会生活的各个方面有机地结合起来，相互嵌入、相互融入，而不是就法治论法治。四是新形势下全面推进依法治国，标准更高了、要求更高了。因此，必须坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，直面法治建设领域存在的突出问题，回应人民群众新期待，以新的战略部署努力开创全面推进依法治国新局面。
二、准确把握全面推进依法治国的指导思想、总目标和基本原则
《决定》的导语和第一部分“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”，是文件的“总论”部分，构成《决定》的第一板块。在阐明全面推进依法治国的重大意义、总结历史成就、分析当前存在的主要问题之后，《决定》对全面推进依法治国作出顶层设计。
（一）全面推进依法治国的指导思想。必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。
指导思想中首次提出“中国特色社会主义法治道路”这个概念。我国法治建设取得的巨大成就和显著进步，可以总结概括很多条，归结起来，最重要的就是走出了一条治国新路，就是中国特色社会主义法治道路。我理解，《决定》提出的全面推进依法治国的指导思想、总目标和基本原则，构成了中国特色社会主义法治道路的主要内容。还可以进一步聚焦：坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。
（二）全面推进依法治国的总目标。建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。
这个总目标，既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手，是贯穿《决定》全篇的一条主线，具有纲举目张的意义。全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系，主要包括五个子体系：完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。全面推进依法治国的各项工作，都要围绕总目标来部署、来展开。
（三）全面推进依法治国的基本原则。《决定》提出了实现总目标必须坚持的五条基本原则。
——坚持中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。对于这一点，习近平总书记明确提出，“要理直气壮讲、大张旗鼓讲”，讲清楚我国社会主义法治的本质特征，讲清楚我国社会主义法治与西方所谓“宪政”的根本区别，做到正本清源、以正视听。
《决定》在坚持党的领导这一段中，提出了“三个统一”（必须把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来）和“四个善于”（善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国集中统一）。
——坚持人民主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉。坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。
——坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。以规范和约束公权力为重点，加大监督力度。
——坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。坚持一手抓法治、一手抓德治，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。
——坚持从中国实际出发。同改革开放不断深化相适应，总结和运用党领导人民实行法治的成功经验，围绕法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。
全面推进依法治国，要积极借鉴世界上的优秀法治文明成果。董必武同志曾经讲过，“人类从进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项，虽不是唯一的一项，但也是主要的一项。” 但是，前提是必须立足国情、为我所用，认真鉴别、合理吸收，不能搞“全面移植”，不能照抄照搬。
三、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施
这是《决定》第二部分内容。《决定》按照完善法律体系、推进依法行政、保证公正司法、增强法治观念的法治工作基本格局，在第二至第五部分中，对全面推进依法治国作出总体部署，明确了重大任务，提出一系列重要举措，构成《决定》第二板块。第二部分与人大工作有较为密切的关系，重点讲了四个方面问题。
（一）健全宪法实施和监督制度。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、各企业事业单位和社会组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。
主要举措有：完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。
（二）完善立法体制。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。
主要举措有：加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估。加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。
（三）深入推进科学立法、民主立法。加强和改进立法工作，必须抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法。
主要举措有：加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。健全立法起草、论证、协调、审议机制，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度，探索委托第三方起草法律法规草案。建立立法机关和社会公众沟通机制，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。
（四）加强重点领域立法。总的取向是突出法律对权利的保障，恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。依法保障公民权利，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，实现公民权利保障法治化。
一是以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。健全以公平为核心原则的产权保护制度，清理有违公平的法律法规条款。创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度。加强企业社会责任立法。完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制。编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断。
二是以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度和国家基本政治制度，推进社会主义民主政治法治化。加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展。完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律。完善国家机构组织法，完善选举制度和工作机制。加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。
三是建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化。制定文化产业促进法，把行之有效的文化经济政策法定化，健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范。制定国家勋章和国家荣誉称号法。加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规。
四是加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法。制定社区矫正法。
贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。
五是加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。
（五）立法与改革的关系问题。在全面深化改革和全面推进依法治国的新形势下，需要正确处理改革与法治的关系。特别是在立法工作方面，更需要重视这个问题。《决定》对立法工作作出部署后提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”
我国社会主义法治建设，总体上说，是与改革开放事业共同推进、共同成长的。从过去30多年的实践看，立法先行的例子有不少，如1979年中外合资经营企业法、1980年个人所得税法、1984年专利法等，都属于先立法后推进这一类；又如1982年宪法第91条、第109条确立了国家审计制度，而在此之前我国并没有这一制度，国家各级审计机关是根据宪法规定在1983年之后才陆续建立起来。这类情形还有一些。与立法先行模式相对应的是立法跟进模式，这是我们更为经常看到的立法情形。也就是先有一些实践经验，经过总结概括后上升为法律。这中间还有不少法律是先经过地方性法规、行政法规或者其他规范性文件形式的探索和过渡。这既是一个实践的过程，逐步积累经验；也是一个认识的过程，逐步形成共识。
法律制度的一个重要特征就是稳定性，而社会生活特别是改革的一个重要特征就是变动性，二者之间呈现出矛盾性。面对变化中的社会生活，法律往往具有一定的滞后性甚至是保守性，这是各国法制发展史上带普遍性的现象。19世纪英国法制史学家梅因曾经讲过：“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在‘法律’的前面的。我们可能非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。因为法律是稳定的；而我们所谈到的社会是进步的，人民幸福的或大或小，完全决定于缺口缩小的快慢程度。” 这是一种客观现象，问题在于我们如何认识和把握。
在变革社会中推进法治，更具有复杂性、艰巨性。全面深化改革和全面推进依法治国，给我们立法工作提出了新的更高要求，需要我们认真思考和规划。今年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话中明确提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”《决定》在这方面也提出了新的要求，一是建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用；二是做到重大改革于法有据；三是做到立法主动适应改革和经济社会发展需要。这些重要的精神表明，立法不应是被动地适应、接受，而是应该更加积极、更加主动地适应改革发展稳定的需要。
总结近年来我国立法实践，适应新形势新常态新要求，可以从以下几方面来把握立法和改革决策相衔接问题。
一是立法先行。先制定或者修改有关法律，再展开和推进相关工作，特别是涉及国家重要制度、全国人大专属立法权等方面的事项，应当坚持立法启动改革、实施改革，在法治轨道上推进改革。
二是立法授权。为局部地区或者领域先行推进改革提供必要的法律依据，全国人大常委会近年来对“一府两院”都有授权的实例，已经不同于改革开放初期的立法授权，更好地体现了法治精神。
三是立法跟进。关键是缩短实践需要与制度规则之间的“时间差”，及时总结实践经验，及时完善法律制度，防止和克服立法滞后现象。例如我国刑法在1997年作出全面修订之后，根据情况的变化和工作需要，先后通过有关刑法的1个决定、8个修正案和13个解释。这次常委会会议审议了刑法修正案（九）草案。
四是立法前瞻。在确定基本制度和规则的同时，保持必要的灵活性，为实践中探索留有一定的空间，特别是对那些需要作出必要规范而情况又较为复杂、认识又不尽相同的问题，实践和时间将会提供较好的答案。
五是立法分层。我国实行统一的、多层次立法体制。在坚持国家法制统一的基础上，充分发挥法律、行政法规、地方性法规的作用，综合发挥规章、司法解释、军事法规、技术规范、惯例规范、国际条约等多种规范的作用。
六是立法解释。对法律没有规定或者规定不明确的，能做还是不能做，应当如何掌握，并没有一个固定不变的判断标准，需要具体情况具体分析，及时作出立法解释是必要的。近年来，全国人大常委会就加强了法律解释工作。
四、《决定》对推进依法行政、保证公正司法、增强法治观念等方面提出的重要举措和要求
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。” 法律有效实施问题，在古今中外都是一个难题。中国传统典籍《商君书·定分》一开篇，秦孝公向公孙鞅提出了这样一个问题：“法令以当时立之者，明旦欲使天下之吏民皆明知而用之，如一而无私，奈何？”（大意是：今天制定的法律，明天清晨就想使天下所有官员和百姓都明确了解和奉行，一致而没有奸私，我该怎么办？）2000多年前的秦孝公之问，被当今有的法学者称之为“孝公难题”。它提出了实行法治的关键环节问题，包括法律的传达周知问题、有效实施问题、法制统一问题、执法公正问题等；同时，也道出了所有规则和制度的变革者共同担忧的要害问题，即如何有效实施问题。全面推进依法治国，必须有效破解当今时代面临的“孝公难题”。
（一）深入推进依法行政，加快建设法治政府。这是《决定》第三部分内容，重点讲了六个问题。
第一，依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关必须坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人及其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。
第二，健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
第三，深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，有重点地推行综合执法。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入按比例返还等同部门利益挂钩或者变相挂钩。健全行政执法和刑事司法衔接机制。
第四，坚持严格规范公正文明执法。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序，建立执法全过程记录制度，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准。全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制。
第五，强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、政协民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，增强监督合力和实效。对重要部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制。完善政府内部层级监督和专门监督。完善纠错问责机制。完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。
第六，全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。推行行政执法公示制度。
（二）保证公正司法，提高司法公信力。这是《决定》第四部分内容，重点讲了六个问题。
第一，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部违法干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对违法干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得对法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降职等处分。
第二，优化司法职权配置。完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。完善行政诉讼体制机制，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。
第三，推进严格司法。坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。
第四，保障人民群众参与司法。在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。
第五，加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。
第六，加强对司法活动的监督。完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对诉讼活动的法律监督。完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。司法机关在办案过程中要及时回应社会关切。依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为。坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩。坚决反对和克服特权思想、霸道作风，坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。
（三）增强全民法治观念，推进法治社会建设。这是《决定》第五部分内容。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。” 伯尔曼的这句名言，已经成为法学理论中的重要命题，产生了广泛影响。《决定》第五部分包括法治观念和法治社会两个方面内容，重点讲了四个问题。
第一，推动全社会树立法治意识。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。把法治教育纳入国民教育体系，在中小学设立法治知识课程。健全普法宣传教育机制，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度。加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录。加强公民道德建设，发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。
第二，推进多层次多领域依法治理。深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为引导、规则约束、权益维护作用。加强在华境外非政府组织管理。依法处置涉及民族、宗教等因素的社会问题。
第三，建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系。发展律师、公证等法律服务业，统筹城乡、区域法律服务资源，发展涉外法律服务业。健全统一司法鉴定管理体制。
第四，健全依法维权和化解纠纷机制。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位。把信访纳入法治化轨道。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设。完善仲裁制度，提高仲裁公信力。深入推进社会治安综合治理，完善立体化社会治安防控体系。
五、加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国的领导
《决定》第六部分、第七部分和结束语构成第三板块，这两部分分别从队伍建设和党的领导展开部署，也是全面推进依法治国的重大任务。
（一）加强法治工作队伍建设。这是《决定》第六部分内容，重点讲了三个问题。
第一，建设高素质法治专门队伍。把思想政治建设摆在首位，加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上，加强立法队伍、行政机关执法队伍、司法队伍建设。抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选提拔到领导岗位上来。畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化。完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度。加强边疆地区、民族地区法治专门队伍建设。
建立法官、检察官逐级遴选制度，上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。
第二，加强法律服务队伍建设。加强律师队伍思想政治建设，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。提高律师队伍业务素质，完善执业保障机制。加强律师事务所管理，发挥律师协会自律作用，规范律师执业行为。
各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍。建立激励法律服务人才跨区域流动机制。
第三，创新法治人才培养机制。坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领高校、科研机构法学教育和法学研究阵地，加强法学基础理论研究，形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系，组织编写和全面采用国家统一的法律类专业核心教材，纳入司法考试必考范围。坚持立德树人、德育为先导向，推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂进头脑。建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍。健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和法治工作部门人员互聘计划。
（二）加强和改进党对全面推进依法治国的领导。这是《决定》第七部分，重点就党的领导讲了四个问题，还有三个专门问题也放在这一部分后面。
第一，坚持依法执政。依法执政是依法治国的关键。各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。
健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。
人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织和党员干部要坚决贯彻党的理论和路线方针政策，贯彻党委决策部署。各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律。
第二，加强党内法规制度建设。党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。
早在1978年12月，邓小平同志在提出加强法制的同时就明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。” 党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视党内法规制度建设，2013年制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》。
《决定》强调，党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力。《决定》还明确提出，党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。
第三，提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。
第四，推进基层治理法治化。全面推进依法治国，重点在基层，基础在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备，推进法治干部下基层活动。
第五，深入推进依法治军从严治军。党对军队绝对领导是依法治军的核心和根本要求。紧紧围绕党在新形势下的强军目标，着眼全面加强军队革命化现代化正规化建设，创新发展依法治军理论和实践，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平。
第六，依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一。坚持宪法的最高法律地位和最高法律效力，全面准确贯彻“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制，依法行使中央权力，依法保障高度自治，支持特别行政区行政长官和政府依法施政，保障内地与香港、澳门经贸关系发展和各领域交流合作，防范和反对外部势力干预港澳事务，保持香港、澳门长期繁荣稳定。
运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展，完善涉台法律法规，依法规范和保障两岸人民关系、推进两岸交流合作。运用法律手段捍卫一个中国原则、反对“台独”，增进维护一个中国框架的共同认知，推进祖国和平统一。
依法保护港澳同胞、台湾同胞权益。加强内地同香港和澳门、大陆同台湾的执法司法合作，共同打击跨境违法犯罪活动。
第七，加强涉外法律工作。适应对外开放不断深化，完善涉外法律法规体系。积极参与国际规则制定，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。强化涉外法律服务，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护侨胞权益。深化司法领域国际合作，完善我国司法协助体制。加强反腐败国际合作，加大海外追赃追逃、遣返引渡力度。积极参与执法安全国际合作，共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪。
以上是我对《决定》精神和内容的概略介绍，其中有一些属于个人理解和体会，供大家参考。
（主讲人为全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员、全国人大常委会副秘书长）
