十二届全国人大常委会专题讲座第十一讲
建立更加公平可持续的社会保障制度
金维刚
尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了我国社会保障制度改革的目标为：建立更加公平可持续的社会保障制度。我国现行的社会保障制度是在改革开放之后，随着经济体制改革的不断深化，在研究借鉴国际社会保障发展经验的基础上，结合中国国情，在改革中发展，在探索中前进，逐步建立起覆盖城乡的社会保障制度体系。
目前，我国已经形成以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障制度体系。其中，社会保险是我国社会保障制度体系的核心。同时，我国社会保障体系建设正面临着严峻的形势和一些突出问题，应当通过全面深化改革，并且借鉴有关国际经验，促进我国社会保障更加公平可持续发展。
一、 社会保障概述
（一）社会保障的起源与发展
社会保障是国家通过立法并依法采取必要的行政手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久丧失劳动能力或因其他各种原因面临生活困难或生存风险的社会成员提供必要的、基本的、经济的保障制度以及相关措施。
现代社会保障制度是随着工业化的发展而逐渐产生和发展起来的。1601年，为了救济因圈地运动而失地无业的贫民，英国颁布了《济贫法》。1834年，英国出台了《济贫法修正案》，主要解决英国近代工业化过程中对穷人的救济问题。1883年，德国颁布了《疾病保险法》，这标志着社会保险制度的创立。1884年，德国颁布了《工伤事故保险法》。1889年，德国又颁布了《老年和残障社会保险法》。上述法律的出台，在近代德国初步建立了主要为有正常工资收入的产业工人提供保障的社会保险制度体系，为现代世界各国社会保障制度的形成开创了先河，并奠定了法律基础。
在19世纪末至20世纪初，欧美工业化国家相继建立社会保障制度。美国于1909年通过了第一个有关老年养老金的法案。在20世纪30年代初，为了解决经济大萧条所导致的严重的经济社会问题，美国开始推行罗斯福新政，于1935年颁布《社会保障法》，奠定了美国现代社会保障制度的基础，标志着美国开始全面探索和建立社会保障制度，逐步形成社会保险以及社会福利制度体系，其中包括老年人、遗属和残障保险、失业保险、工伤保险、老年人和残障健康保险、儿童健康保险、商业健康保险、医疗援助、收入补充保障以及家庭临时紧急救济等。
1941年，英国成立 “社会保险与相关服务部际协调委员会”，经济学家威廉姆·贝弗里奇担任主席。1942年，该委员会完成《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》，提出了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度体系，主张由国家为每个公民提供九个方面的社会保险待遇，提供全方位的医疗和康复服务以及国民救助。英国政府接受了该报告的主要观点和建议，并于1944年发布社会保险白皮书，制定了《国民保险法》、《国家卫生服务法》、《家庭津贴法》、《国民救助法》等一系列法律。1948年，英国宣布在世界上第一个建成了福利国家。《贝弗里奇报告》和英国创建的福利国家模式，对欧洲其他国家产生极大的影响，瑞典、芬兰、挪威等国纷纷效仿英国来建设福利国家。贝弗里奇因而被称为福利国家之父。
1952年，国际劳工组织通过了《社会保障（最低标准）公约》（第102号），这是在国际组织中首次使用“社会保障”一词。国际劳工组织将“社会保障”定义为：社会通过采取一系列公共措施，以保护其成员免受由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡造成的停薪或收入大幅度减少的经济损失及社会贫困，并对其社会成员提供医疗照顾和对有子女的家庭提供津贴。因此，国际劳工组织将社会保障划分为九项：养老金、伤残津贴、遗属津贴、失业津贴、医疗照顾、疾病津贴、工伤津贴、生育津贴、家庭补贴。
根据2011年国际劳工组织发布的《世界社会保障报告》，在全世界范围内，几乎所有的国家都提供了一定程度的社会保障，但只有少数国家建立了门类齐全的社会保障制度，许多国家的社会保障仅局限于少数几个保障项目。全世界只有1/3的国家（占世界人口的28%）建立了综合性的社会保障制度体系，涵盖国际劳工组织第102号公约所包含的各类社会保障分支项目。据估计，全世界只有20%的劳动年龄人口（及其家庭）真正被综合性社会保障制度所覆盖，实际享受到比较健全的社会保障。
（二）国际社会保障制度的主要类型
目前，世界各国的社会保障制度大致可划分为三种主要类型：
1．福利国家模式。国家实行普惠型的全民福利保障，国民可以依法享受政府提供的各种福利化的保障待遇，保障项目十分广泛，包括医疗、伤残、生育、失业、养老、遗属、家庭、住房、教育等各类津补贴。社会保障资金主要来源于国家税收。典型代表是英国和瑞典。
2．社会保险模式。国家实行以社会保险为主的社会保障制度，各项社会保险资金主要来源于雇主和个人缴费（工伤等保险完全由雇主缴费），保障待遇与缴费挂钩，体现权利与义务相对应的原则。政府在社会保险方面承担托底责任，在社会救济、社会福利等方面承担主要责任。典型代表是德国、美国和日本。
3．个人账户储蓄保障模式。国家强制从业人员依法设立个人账户，由个人或雇主与雇员双方依法缴费并全部计入个人账户，由此积累的个人账户储蓄资金可以依法用于医疗、养老、住房以及其他方面的保障支出。此外，政府还采取其他形式的保障措施。典型代表是新加坡和智利。
（三）国际社会保障发展的主要趋势
从世界各国社会保障制度发展趋势来看，主要表现出以下四个方面的转变：
1．从单一模式向混合模式转变。在社会保障发展过程中，许多国家纷纷由单一的社会保障模式向混合模式转变。英国和澳大利亚，以国家保障为基本制度，将公共附加养老金转变为储蓄积累式的企业年金。原来实行养老保险社会共济模式的阿根廷、秘鲁等南美国家，引进个人账户储蓄积累模式。而实行储蓄积累模式的智利，政府对因积累过少而待遇水平太低的老年人给予最低养老金，实际带有国家保障的性质。印度在养老保障方面实行企业职工公积金计划、企业职工养老金计划和企业职工储蓄保险计划等养老保险制度，在医疗保障方面实行国民免费医疗制度、政府雇员医疗保险制度以及商业医疗保险等。如今，已经很难用单一模式界定一个国家的社会保障制度，各国普遍向多层次、多支柱的混合模式发展。
2．从政府无限责任向发挥市场机制作用转变。一些国家把完全现收现付改为储蓄积累制或部分积累制，将积累的资金进行投资运营以实现保值增值。许多国家建立了企业年金、储蓄性保险，也需要进行市场化投资。这就为社会保障领域引入市场机制打开了空间。对社会保障积累资金，有的国家实行政府机构直接管理和委托投资运营，如新加坡；有的国家则建立专门的私营管理投资机构，如智利等南美国家的养老金管理公司；还有的国家则依托已有的市场机构，如美国的401K年金计划。通过引入市场机制扩大了社会保障的筹资渠道，政府从无限责任转为承担有限责任。
3．从消极保障向积极保障转变。一些国家调整社会保障政策导向，将原来消极的保障转变为积极的保障方式。如控制失业救济金水平，把更多的资金投向职业培训和就业服务，稳定就业岗位，提高失业者的再就业能力，把失业保险的范围和功能前移，与预防失业、促进就业紧密结合起来。在工伤保险方面，许多国家在保证受害者经济补偿的同时，增加用于工伤预防的资金，以降低事故发生率和减少工伤保险基金支出；积极向受害者提供职业康复服务，使他们早日重返就业岗位，从而形成了预防、补偿、康复三位一体的制度。一些老龄化国家，通过逐步提高法定退休年龄等措施，延长就业和缴费年限，强化了养老保障的激励和约束机制。
4．从分散管理向统一管理转变。许多国家社会保障都是在行业保险的基础上发展起来的，早期往往存在着多头管理和经办、相互攀比待遇、重复保障、管理成本高等弊病，政府尝试将分割管理的体制逐步整合为统一的管理体系。澳大利亚把分散的社保机构组建成全国联网的服务联盟。2007年德国议会通过议案，成立统一的医疗卫生基金和法定医保机构联合会，将原来253个行业医保机构分散管理改为统一管理。政府通过建立统一的社会保障管理和服务体系，向公民提供公平的社会保障服务。
二、 我国社会保障发展形势的基本判断
改革开放以来，随着经济体制改革的不断深化, 我国自1984年开始逐步进行社会保障制度改革。三十年来，通过不断改革与创新，我国社会保障体系建设迅速发展，在世界上人口最多的国家建立起比较健全的社会保障制度体系。目前，我国已经成为世界上社会保障制度覆盖人数最多、保障项目基本齐备的国家，形成非常庞大的社会保障体系，保障能力日益增强，成为一个社保大国，取得举世公认的巨大成就，正在逐步走向人人依法公平享有社会保障的新时代。
（一） 社会保障制度体系基本形成
我国社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚、军人保险、住房保障、社会慈善、商业人身保险等，以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五大社会保险为核心。
2010年10月28日,全国人大常委会通过了《社会保险法》，这是我国第一部社会保险综合性法律, 是我国社会保障法制建设的一个里程碑。目前,我国已经形成以《社会保险法》、《劳动法》、《收养法》、《职业病防治法》、《军人保险法》为基本法律，以《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《农村五保供养工作条例》、《廉租住房保障条例》、《社会救助暂行办法》、《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》等相关法规和规章以及规范性文件为配套的社会保障法律体系，我国社会保障体系建设已经全面纳入法制化轨道。
（二） 覆盖范围迅速扩大，参保人数迅速增长
2013年末，全国城镇职工基本养老保险参保人数为3.22亿人，城乡居民社会养老保险参保人数为4.98亿人，两者合计达到8.2亿人，比2008年的2.2亿人增长2.7倍，总体覆盖率达到80%。
城镇职工和居民基本医疗保险参保人数为5.68亿人，新型农村合作医疗参合人数为8.02亿人，三项合计超过13亿人，我国已基本实现全民医保。
城镇职工工伤保险参保人数为1.98亿人，失业保险参保人数1.64亿人，生育保险参保人数达到1.63亿人。 各项社会保险参保人数均连年显著增长。
近五年各项社会保险参保人数
计算单位：万人
(注：因新农合与城镇医保参保人数存在重复统计，导致全国医保覆盖人数总计偏高，其中2013年该指标数值超过全国总人口数；如果剔除重复统计，参保率仍将在95%以上。)
（三）社保基金规模不断扩大，社保制度的物质基础更加坚实
2013年，全国五项社会保险（含城乡居民基本养老保险和新农合）基金收入合计3.83万亿元，支出合计3.09万亿元，分别比2008年增长1.66倍和1.99倍，社会保险基金支出增长率超过基金收入增长率。其中：城镇职工基本养老保险基金收入2.25万亿元，支出1.85万亿元，累计结存2.83万亿元；城乡居民社会养老保险基金收入2052亿元，支出1348亿元，累计结存3006亿元；城镇基本医疗保险基金收入8248亿元，支出6801亿元，统筹基金累计结存5794亿元，职工个人账户累计结存3323亿元；新农合基金收入2973亿元，支出2909亿元;失业保险基金收入1289亿元，支出532亿元，累计结存3686亿元；工伤保险基金收入615亿元，支出482亿元，累计结存996亿元；生育保险基金收入368亿元，支出283亿元，累计结存515亿元。全国各项社会保险当期收入均大于支出。
近五年社会保险基金收支情况
计算单位：亿元
除以上社会保险基金之外，我国于2000年开始创建全国社会保障基金，这是为应对未来老龄化高峰的挑战而建立的国家战略储备基金。2013年末，全国社会保障基金总额1.19万亿元。基金自成立以来的年平均投资收益率在8%以上，远超过通货膨胀率，实现保值增值，基金实力不断增强。
（四）保障水平不断提高，人民群众分享社会经济发展成果
2013年，我国企业退休人员养老金平均水平已提高到1856元。今年，我国连续第10年提高企业退休人员养老金，预计人均养老金水平将超过2000元。此外，全国有1.41亿人参加城乡居民基本养老保险的老年居民领取养老金，人均每月领取养老金水平为82元。
在医疗保险方面，职工住院医疗保险费用报销比例在80%以上，城乡居民住院医疗保险费用报销比例在60%-70%。此外，通过职工补充医疗保险和城乡居民大病保险，参保人的住院医疗费用还可以得到更多的补偿。
2013年，全国共为417万失业人员支付了失业保险待遇，人均月失业保险金767元；共有195万人享受了工伤保险待遇，依据社会保险法和修订后的工伤保险条例，工亡、工伤伤残和工伤医疗待遇水平均有大幅度提高；此外，共有522万人享受了生育保险待遇，女职工生育期间的收入和生育医疗费得到较好保障，促进了就业性别平等。
（五）社保管理服务体系逐步规范（标准）化、专业化、信息化
经过长期的社保管理服务体系建设，目前已经形成比较健全的社保管理服务规范，并陆续颁布一些有关社会保险的国家标准。
2013年末，全国县以上各类社会保险经办机构共有8363 个，编制总人数15.98万人。社保经办服务已向街道、乡镇、社区和行政村延伸，基层服务平台有30多万人从事社保等综合性公共服务。全国已经发放社会保障卡5.4亿张，今年底将增加到6.5亿张。计划到2015年末发卡达到8亿张，2017年底达到10亿张。
三、 社会保障体系建设面临的主要问题
我国社会保障体系建设成就举世瞩目，但毕竟建立时间较短，还存在不少矛盾和问题，特别是面对新形势、新要求，深化改革和加快发展的任务依然繁重。
从外部环境看，影响我国社会保障体系建设的重大因素主要是：第一，近年来我国经济正在从过去高速增长转入中高速增长阶段，2013年已经降至7.7%。预计今后十年我国GDP增速可能维持在7%-8%左右。在此之后的未来一段时期内，我国经济增速还可能进一步降低，从而对社会保险基金收入带来一定的影响。第二，目前我国城镇化加速，人口老龄化趋势加剧，老年人口抚养比急剧增高，社会保障基金收支平衡压力增大。同时，在人口流动过程中，解决社会保险关系转移接续的任务更加繁重。第三，我国正处于社会转型期，利益主体多元化、就业形式多样化、劳动关系复杂化，加上多种历史遗留问题浮出水面，引发各种社会矛盾和冲突；同时，随着社会发展，人民群众对于公平享有社会保障的诉求日益强烈，完善社会保障体系的任务更加迫切。
从社会保障体系内部看，面临的主要问题包括以下几个方面：
（一） 公平性方面的问题
当前，在社会保障领域的公平性问题主要有以下两个比较突出的矛盾：
1.企业与机关事业单位养老金“双轨制”
近年来，社会上对养老金“双轨制”问题议论较多，主要指向是企业职工和其他城镇就业人员普遍实行了养老保险制度，而机关事业单位工作人员仍实行退休制度，不缴纳养老保险费，但待遇水平相对较高，从而引发“待遇差”矛盾。
为解决上述问题，从2005年以来，国家已经连续提高企业退休人员的养老金水平。但由于机关事业单位在养老保障制度方面迄今没有进行实质性的改革，“双轨制”所导致的养老金待遇差问题并没有得到根本解决。
不仅如此，由于多年来连续大幅度提高企业退休人员养老金，少数地方出现一些企业在职人员工资低于当地退休人员养老金水平的 “倒挂”现象，也有的地方出现基层事业单位退休人员养老金低于企业退休人员养老金水平的反向待遇差现象。同时，也导致进一步加大各地城镇职工基本养老保险支出压力，使一些地区的基金积累不断减少，难以为继。
2.城乡居民基本医疗保险制度分设、管理分割
目前,在城乡居民基本医疗保险方面处于制度分设、管理分割的状态，即分别实行城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度(简称“新农合”)。两者之间在缴费标准、药品目录、定点医疗机构、医疗费用报销标准等许多方面都存在着显著差异。这种体制的形成有特殊的历史原因，并引起一些矛盾：一是有损社会公平，不利于城镇化背景下的城乡人员合理流动；二是两种制度之间在有关政策、经办管理流程等方面互不相同，产生矛盾；三是增加政府的管理成本，出现了人员重复参保、财政重复补贴的现象，也增加了社会运行成本。
为此，根据中央关于统筹城乡发展的精神，近年来许多地区进行了统筹城乡居民医保的探索。2010年10月全国人大常委会通过的《社会保险法》明确把新农合与职工医保、城镇居民医保并列为基本医疗保险制度，为整合制度奠定了法律基础。2013年全国人大审议通过国务院机构改革方案，明确要整合城乡医保和统一管理。目前，全国已有8个省级地区全面实行城乡医保整合，还有其他省的35个地级市以及另外40多个县实行了城乡医保整合，总共覆盖2.1亿人。但是，多数地区在居民医保方面仍然处于城乡分割状态。
（二） 流动性方面的问题
近年来，我国城镇化速度正在不断加快。到2011年末，城镇人口占全国总人口的比重达到51.27%,首次超过农村人口。，农民工和被征地农民的社会保障问题日益突出，迫切需要从制度上得到根本解决。
1．农民工社会保障问题
农民工是我国最大的流动就业群体。2013年末全国农民工总量达到2.69亿人，其中外出进城的农民工共有1.66亿人。近年来各级政府制定和实施有关促进农民工参加城镇职工社会保险的政策措施。《社会保险法》颁布实施，为农民工依法参加社会保险提供了法律依据，使农民工参加社会保险的人数逐年不断增加。2013年末，全国参加城镇职工基本养老保险的农民工有4895万人，参加城镇职工基本医疗保险的农民工有5018万人，参加失业保险的农民工有3740万人，参加工伤保险的农民工人数最多，达到7263万人。
另一方面，在农民工社会保障方面也存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：一是一些用人单位不愿依法为农民工办理参保，即使勉强为农民工办理参保，也往往按较低的工资基数来缴费，或采取拖延、瞒报、漏报等各种手段侵害农民工的合法权益，甚至引发罢工等群体性事件；二是由于农民工工资收入水平较低，一些农民对社会保险的认识不足，也不愿参加城镇职工养老保险、医疗保险等；三是一些农民工在跨城乡流动就业的过程中，分别参加新农合、新农保、城镇职工基本养老保险和医疗保险，造成重复参保缴费；四是尽管政府出台了一些有关养老保险关系转移接续的政策，但在实施过程中仍然存在政策不落实或经办操作不顺畅的现象，一些农民工在流动就业过程中的养老保险关系转移接续问题并没有得到有效解决。
2．被征地农民社会保障问题
长期以来，随着我国工业化和城镇化的迅速发展，被征地农民数量急剧增长，形成数千万被征地农民的庞大群体。被征地农民因征地、补偿以及生活保障等问题而引起上访或群体性事件也经常发生，成为影响社会和谐稳定的重要因素。
目前，在被征地农民社会保障方面仍存在着一些突出问题亟待解决：一是政策不统一。国家有关被征地农民社会保障的法律法规不健全，全国缺乏统一的被征地农民社会保障政策，各地方制定的被征地农民社会保障政策措施五花八门。二是补偿标准低。现行的《土地管理法》以及相关政策对被征地农民的补偿标准比较低，不足以为被征地农民的社会保障提供充分的资金保证。三是未严格实行先保后征。一些地方没有认真贯彻落实国家规定的先保后征的原则，未提供社会保障就强行征地、征地补偿不到位等现象屡禁不止。四是保障资金难落实。由于对征地单位应承担的保障责任以及土地出让收入中应当提取的社会保障补助资金缺乏严格规定，一些征地项目没有把被征地农民社会保障费用纳入预算，使被征地农民社会保障资金缺乏可靠保障。五是保障水平较低。尽管国家规定被征地农民基本生活或养老保障水准应不低于当地最低生活保障标准，但许多地方未能达到这一最低标准，导致被征地农民的基本生活难以保障。六是历史遗留问题较多，地方政府解决历史遗留问题的难度相当大。
（三） 可持续发展方面的问题
社会保障制度发展的可持续性，是社会保障体系建设的内在要求。纵观国际社会保障发展史，有的国家（如德国）社会保险制度建立100多年，长期保持较为稳定的发展；而有的国家因社会保障制度设计缺陷以及福利刚性，虽然维持了几十年，但在经济形势出现危机便骤然崩塌（如希腊）；还有的国家，因试图调整社保政策而导致政府垮台（如英国）。这些经验教训值得我国借鉴。目前，影响我国社会保障可持续发展的问题主要有以下几点：
1．养老、医疗保险基金收支平衡压力持续增大
近年来，一些地方城镇职工基本养老保险基金出现当期收不抵支的现象，需要通过中央财政补助资金或动用基金积累来弥补。同时，地区之间很不平衡，东部地区集中了全国一半的结余基金，而中西部地区基金征缴收入少于支出。
此外，在医疗保险方面，近年来部分地区也出现了医疗保险基金收不抵支的现象。由于医疗机构过度医疗问题相当严重，导致医疗费用过快增长，有些统筹地区的医疗费用3-5年就能翻一番，医保基金不堪重负，出现收不抵支。同时，现行的医保政策以及管理措施对医疗费用的过快增长缺乏根本的制约手段。因此，近年来有些地区出现医保基金收不抵支。
2．职工养老保险个人账户难以做实
2001年，国务院部署在辽宁省开展做实城镇职工基本养老保险个人账户试点，到2006年试点地区增加到13个省（市）。至2013年末，试点地区共做实个人账户基金累计4154亿元。总体上看，做实个人账户试点工作陷入困境，进退两难。
有关个人账户是否继续做实的问题，关系到我国养老保险制度的发展方向，是能否实现可持续发展的重大问题之一，目前正处在一个十字路口面临方向抉择的关键时刻，需要立足我国国情，并借鉴国际经验，在进行深入分析论证的基础上，做出正确的选择。
3．老龄化趋势加剧，抚养比持续增高，而法定退休年龄偏低
2013年我国60岁及以上的老年人口已突破2亿大关，达到2.02亿,占总人口14.8%。预计到2030年我国人口老龄化率将达到26.5%，我国将进入人口老龄化的高峰期，老龄化程度超过世界各国老龄化的平均水平。到2050年，我国人口老龄化率将达到35%左右。人口老龄化对养老、医疗保险基金支出需求不断增加，收支缺口逐步扩大。同时，随着人口老龄化，退休人员迅速增加，承担缴费负担的在职人员所占比重逐渐减小，抚养比不断增高，未来制度运行存在着很大风险。
长期以来，我国城镇职工退休年龄偏低，特别是女性退休年龄低。此外，提前退休的现象比较严重。近十多年来因国有企业改革或从事特殊工种而提前退休的人员大量增加。城镇企业职工实际退休年龄平均只有54岁。大量职工过早退休，加重了养老保险基金支出负担。
目前，城镇企业职工缴费年限短（最低15年），享受养老金待遇时间长。这一矛盾将随着人口预期寿命不断延长而越来越突出。
近年来，在有关部门研究适当调整退休年龄的过程中，公众对此十分敏感，体力劳动者大都表示反对。十八届三中全会做出“渐进式延迟退休年龄”的决定后，社会上对“延迟退休年龄”问题仍然存在争议。在研究解决这一问题方面，不仅要考虑养老保险基金收支平衡的需要，而且还应当结合我国人力资源供求关系变化及其充分开发利用，提出全面的解决方案。
4．社会保险的激励性不足，漏保及中断参保、缴费现象较多
在如何激励缴费方面，有些地区偏重增加政府投入，甚至推出全民免费医疗、财政替居民缴费等福利性政策，弱化甚至免去个人和家庭应尽的责任。许多居民年轻时不参保，等到40多岁以后才缴纳养老保险费，90%以上参加城乡基本居民养老保险的人选择最低缴费档次（每年只缴纳100元），过度依赖政府发放的基础养老金；还有不少居民没病时不参保，有病了才临时“抱佛脚”，要求参保缴费。这种状况发展下去，社保制度难以持续。
在社会保险费率方面，目前我国城镇用人单位应缴纳的五项社会保险的费率合计接近本单位职工工资总额的30%。
我国社保缴费以“城镇非私营单位在岗职工平均工资”为基数，这明显高于不少企业职工的工资水平。高费基加高费率，使许多企业特别是中小微企业感到负担沉重，难以承受，使一些用人单位和员工不愿参保。
在中断缴费方面，2013年城镇职工基本养老保险中断缴费人数达3604万人，比上年增长12.7%。导致这一问题的原因主要在于：一是困难群体中断缴费比较多。特别是失业、下岗、离岗自谋职业的人员，由于年龄偏高、技能单一，实现再就业的比例低。二是个体、灵活就业人员收入不稳定，缴费能力不足。三是我国现行规定养老保险领取待遇的“门槛”较低，许多人缴费年限满15年后就不再缴费，等着退休后领取养老金待遇。四是管理手段有限，对跨地区流动就业人员的参保难以跟踪认证，参保人员从甲地流出后，即使在乙地继续参保，在甲地也统计为中断缴费。
5.社会保险基金难以保值增值，造成基金实际损失
尽管2013年各项社会保险基金累计结余达到4.5万亿，其中基本养老保险基金累计结余已超过3万亿，但由于缺乏投资运营机制，基金结余资金除少量购买国债之外，绝大部分只能存入银行，利息较低，实际上处于贬值状态。多年来，由于我国社会保险基金收益率低于通货膨胀率，导致社会保险基金结余长期处于严重贬值状态。
6.多层次社会保障体系尚未有效形成
目前，我国在构建多层次的社会保障体系建设方面比较缓慢，特别是在养老保障方面，由于企业年金发展严重滞后，绝大多数企业没有建立企业年金，缺乏补充养老保险，多层次的养老保障体系在很大程度上尚未形成。截至到2013年末，建立企业年金的企业仅有6.6万个,积累基金6035亿元， 覆盖职工人数只有2056万人, 仅占城镇企业职工基本养老保险覆盖人数的6.8%，这表明93%以上的参加基本养老保险的企业职工没有企业年金。从2007-2013年的七年间，参加企业年金人数占城镇企业职工基本养老保险参保人数的比重从5.1%只增加到6.8%，增长速度非常缓慢，反映了企业年金发展受到严重制约。
四、 促进社会保障公平可持续发展的对策建议
按照党的十八大提出的关于社会保障发展要坚持实行“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，并且以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，在继续扩大社会保障覆盖范围、加大社会保险基金征缴力度的同时，要重视提高社会保障制度及运行质量，扭转过去在一定程度上出现的偏重外延式扩张的倾向，加快推进实施各项社保改革措施，加紧健全和完善覆盖城乡各类社会群体的社会保障体系，促进我国社会保障实现更加公平可持续发展。
（一） 统筹推进机关事业单位养老保险制度改革
机关事业单位养老保险制度改革的基本思路是：机关事业单位与企业实行统一的基本养老保险制度，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。为此，要协调推进相关改革措施：一是机关与事业单位养老保险制度同步改革；二是广泛建立职业年金；三是养老保险制度改革与工资制度改革相配套，并同步实施；四是对计发办法与调整机制进行改革；五是这项改革可在全国范围同步实施。
为确保这项改革的顺利推行，必须妥善处理改革之后各类人员养老保障权益问题。从实质上来讲，机关事业单位养老保险制度改革的关键就是如何实现改革前后待遇平稳衔接，确保改革之后有关人员的养老保障待遇水平不受到显著影响。其中，对于改革后的原有在职人员（即“中人”），在参保缴费之后，可考虑采取必要的过渡办法，维护这类人员退休后的养老保障权益，以实现改革之后新旧制度的平稳衔接。
（二） 城镇职工基础养老金实行全国统筹
在城镇职工养老保险方面，应当加快推进其中的基础养老金实行全国统筹。这将有利于在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一，并根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题，提高基金承受能力和资金使用效率。
实行核心基础养老金全国统筹的关键，在于合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任，明确事权与财权相对应，共同支撑养老保险制度以及基金的平稳运行。
（三） 积极推动城乡医保制度与管理的整合
为解决目前城乡居民医保制度分设、管理分割的问题，国务院已明确要求整合城乡医保，实行统一的制度与管理。在我国将城乡基本医疗保险进行整合与统一，也符合国际医疗保障管理体制的主流趋势。因此，应当根据《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》（国办发〔2013〕22号）的精神，推进城乡居民基本医疗保险的整合，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民医保制度、管理服务、信息系统的统一，降低政府管理成本，提高管理效率，促进城乡居民医疗保险的公平与可持续发展。
（四） 适时适度降低单位缴纳社会保险费率
应当首先考虑在适当时机适度降低用人单位缴纳的养老保险费，以减轻企业的人工成本负担，这样将有利于企业发展和促进就业。在“十二五”期末城镇职工基础养老金实行全国统筹之后，可以适当降低单位养老保险费率。
此外，针对多年来失业保险基金收支结余过多的问题，除通过修订《失业保险条例》适当扩大失业保险基金在促进就业方面的支出范围之外，还应适当降低失业保险费率。
（五） 渐进式提高法定退休年龄
所谓渐进式延迟退休，是指制定有关延迟退休的政策主要采取小步慢走的方式，逐步缓慢地延长退休年龄。同时，将设立缓冲期或准备期，在将来有关延迟退休的政策制定并公布之后，还将经过几年的准备才会正式实施，尽量减小退休政策调整对社会和有关人员所带来的影响。这也是许多国家在提高法定退休年龄方面比较通行的做法。
在调整退休年龄政策方面，应当把握以下几项原则：一是要坚持以人为本的原则，充分考虑不同群体的实际情况、不同需求和切身利益；二是要统筹兼顾，在制定延迟退休年龄政策方面，应当综合考虑劳动力供需、教育水平、预期寿命、基金收支等多种因素，统筹协调处理各种关系；三是要有适当的弹性，不宜搞“一刀切”，需要研究采取比较妥善的处理办法。
（六） 建立基本养老保险待遇的正常调整机制
在建立基本养老保险正常调整机制方面，要坚持公平合理的基本原则，适当考虑相关因素，即要使退休人员基本生活得到保障和逐步提高，能够适当分享经济发展成果，又要将待遇调整控制在基金和财政所能承受的范围之内。为此，应采取以下几项措施：一要改革机关事业单位退休费用与在岗工资增长挂钩的机制，建立机关事业单位、企业和城乡居民基本养老金统一的调整办法。二是调整水平要与居民生活费用价格指数和职工工资增长挂钩机制。三是养老金待遇调整政策由国家统一制定。四是要统筹考虑机关事业单位、企业和城乡居民的基本养老金调整，逐步建立统筹各类人群的基本养老金调整机制。
（七） 大力加强多层次社会保障体系建设
构建多层次社会保障体系是我国社会保障制度改革的一个重要目标，重点应当加紧建立多层次的养老保障体系，其中迫切需要大力发展企业年金。应当采取必要的措施鼓励和扶持更多的企业广泛建立企业年金。
随着机关事业单位养老保险制度改革、城镇职工基础养老金实现全国统筹、适时适度降低包括养老保险在内的社会保险费率，将给企业年金的发展带来新的机遇。在机关事业单位建立职业年金并迅速发展壮大之后，将对企业年金形成倒逼态势，从而在一定程度上刺激和带动企业年金的发展，为提高企业退休人员的养老保障水平奠定坚实的基础。
（八） 推进社会保险基金市场化、多元化投资运营
针对目前社会保险基金特别是养老保险基金结余贬值的问题，应尽早出台养老保险基金投资运营办法，建立市场化、多元化的投资运营机制，以实现基金保值增值。在目前中国资本市场很不成熟、投资风险很大的情况下，可以考虑出台一些针对养老保险基金的特殊政策，包括发行利息较高的特种国债。在目前购买国债渠道狭窄的情况下，建议允许购买政策性银行债，使基金投资获得稳健可靠的收益率。同时，在养老保险基金投资运营方面，要坚持安全第一，严格监管，建立风险防控机制，确保基金安全。
总之，社会保障制度改革与模式选择应当遵循社会保障发展的客观规律，并与所处的经济与社会环境相适应。社会保障注重社会公平，追求的不是保障水平均等，而是制度公平、机会公平、结果公平。社会保障注重长远的制度安排，追求可持续发展，应正确处理解决当前突出矛盾与建设长效机制之间的关系。社会保障由政府主导，但并非由政府包办，应当充分发挥市场机制在社会保障领域的重要作用。要妥善处理社会保障待遇刚性增长与保障水平适度之间的关系，坚持“保基本”，不宜随意提高保障水平。社会保障制度改革应当与其他相关制度改革或政策调整相协调。要倡导积极的社会保障理念，制定和实施积极的社会保障政策,不能片面追求外延式扩张，要更加注重内涵式提升制度运行质量，进一步健全和完善我国社会保障制度体系，促进社会保障制度平稳运行并实现可持续发展，让全体国民都能够依法公平享有社会保障。
金维刚同志简介
金维刚，男，汉族，祖籍湖北，1962 年生。1993年毕业于北京大学，社会学博士。长期从事社保研究工作，现任人力资源和社会保障部社会保障研究所所长、研究员，兼任全国政协中国经济社会理事会理事、人社部决策咨询委员会专家、中国医疗保险研究会副会长、亚洲开发银行咨询专家。近年来主持一系列有关社会保障的国家级、部级课题研究，是参与我国养老保险顶层设计的主要专家之一。在十八届三中全会之后，由人社部指定作为负责解读中央关于社会保障制度改革精神的专家，在社会保障制度改革方案与政策研究方面发挥重要作用。
