田成有
迪庆州要为香格里拉市进行城市管理立法，非常必要。原因在于，香格里拉本身就是一张靓丽的名片，通过立法，要更加擦亮这张名片，提升城市的品牌和影响；二是城市管理本身是个大问题，如何管理？如何用法律来管理？面临很多难题和挑战，需要认真研究对待。
一、为什么重视城市管理立法？
（一）中央有要求。早在2015年12月,中共中央和国务院就联合发布了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。《意见》提出:加强城市管理和执法方面的立法工作,发挥立法对改革的引领和规范作用。要求到2020年,城市管理法律法规和标准体系基本完善……现代城市治理体系初步形成,城市管理效能大幅提高,人民群众满意度显著提升。这是新中国成立以来,中央层面首次对城市管理工作做出全面部署，这标志着中央对城市管理问题已经提到了立法应有高度，是对法治治理能力现代化的一场革命或检验。
（二）法律有要求。新修改的《立法法》明确规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的情况下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。法规通过后，各地把城市管理立法作为首选，纷纷“试水”“试刀”，取得了很多经验，也尝到了一些甜头，对城市管理进行地方立法的热情高涨。
（三）城市有要求。城市是市民衣食住行的空间载体，是现代文明的象征，是人类文明的集中之地。然而，许多城市，管理经验不足，管理水平不高，粗放式、经验式、末端式的城市管理模式已经无法适应风险社会、国家治理现代化及超大城市安全发展的内在要求，城市正在蜕变为各种危机、腐朽、丑陋、病毒、细菌的汇聚之所，管理面临着越来越多的问题与挑战。一方面,大量人口涌入城市，管理体制、机制与市场经济适应不够，给治理带来很多难题；另一方面,就业、住房、交通、环境等方面的紧张，规划滞后，责权划分不合理，主观随意性大、长官意志强，人治色彩浓,管理的理念和手段都很落后。人们在沐浴现代城市文明的同时,越来越感受到城市化发展所带来的环境污染、生态失衡、交通拥挤、贫困、失业、社会不安等等城市所特有的“病态”、弊端和丑恶。需要通过立法来治理“城市病”。
(四)执法有要求。城市管理是门复杂的学问，涉及到管理的各领域、各层面，包括市容环境卫生、环保、工商、建设、市政、城市绿化等，涉及的事项也比较纷繁复杂，所需要适用的法律、法规和规章多，行政管理相对人的类型也是多种多样，现实情况比较复杂，法律法规比较空白与滞后。
现实中，旧的城市管理体制受制于政府各职能部门的设置和分化，各部门在执法时通常各有各的依据，相互联系、协调和配合不足，执法矛盾时有发生，政出多门、多头执法、相互推诿的状况经常存在，各种城管暴力执法或遭遇暴力抗法的报道不时见于媒体，很多城管部门成了“垃圾桶”， 其他部门不愿管、管不了、管不好的繁杂事务都“扔”给了城管部门。一方面,城管执法机构与其他部门职责边界不清，多头管理、重复执法，相互推诿、无人负责，社会公众指责城管执法存在诸多问题,例如手段简单、执法职责不明、执法素质不高等;另一方面,城管执法机构与其他职能部门职责边界不清，协调机制不健全, 城管部门承担大量执法范围之外的维稳、征地拆迁等事务，加之城管执法人员数量不足、身份多样，对城管执法人员激励不足、约束不力，这些都急需立法予以规范。
二、如何为城市管理立良法？
（一）以人为本。 政府的权力来自人民, 必须服务于人民。社会治理的核心是人, 服务型政府的重要特征是以人为本, 城市管理立法的目的和目标就是为了人，服务人，城市管理立法就是要最大限度地满足市民需求,为群众创造更有序、更安全、更干净的居住环境。管理要学会运用企业管理的理念, 以服务顾客的思维方式改进和完善管理水平与服务质量, 让每一位市民都能共享城市建设带来的成果。
城市管理应该处理好管理者和被管理者的关系，由单纯管理转变为共同治理,让人民群众日常生活更便捷、更舒适, 要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权, 要树立“亲民执法、文明执法、和谐执法”的执法思路，克服运动式执法的弊端，实现由防范性管理转变为常态化的管理，在转变执法方式上，要变“堵”为“疏”，实行人性化执，用精心的服务使市民感受到管理者的管理能力。
（二）解决问题。城市治理不是“面子工程”, 而是有针对性地解决问题，不能解决问题的立法都是没有生命力的。针对城市管理中出现的一系列问题，要列出要点、突出重点、锁定难点，逐一破解。比如，建筑物管理、垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理等等如何管？如何管得科学、合理? 要通过立法予以规范明确；对一些最棘手、最顽固、最热点的社会问题, 如小广告、路边摊、渣土车、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民、破坏市政设施等问题, 也要作出专门规定，这样才能为解决城市顽症提供执法依据。
习近平总书记指出, “城市管理应该像绣花一样精细” 所谓绣花，就是对城市管理工作所涉及的范围、职责、流程、标准和责任等做出全面详细的规定, 用具体、清晰、可操作的规范化要求取代过去粗放、笼统、“过得去”的要求，在细致、精准的基础上, 通过管理目标的量化、管理标准的细化、管理手段的技术化、管理主体的协同化等方式, 使得城市管理的相关部门办事更高效、反馈更及时、运作更协调。
（三）明确职权。依法管理就是做到职权法定，立法应当成为城市管理部门“依法行政”的准则和标尺,而不应成为捍卫部门利益的“护身符”，城市管理立法必须将“依法行政”立于首要位置，将管理职责明确化。解决多头执法、多层执法问题，减少不作为、乱作为现象。一方面要增强政府社会管理和公共服务的职能，理顺城管体制,理清上下级行政管理或执法机关的关系、同级职能部门职责的交叉或互补关系、机关或系统内部职能的划分，形成各部门分工负责、权责明晰的城市管理格局，避免各执法部门之间逐利执法、相互推诿现象的发生；另一方面，规范城市管理者的执法行为,实行廉洁执法和文明执法，促进城管行为沿着法治化轨道运行，比如“登记”、“***工作日内”、“告知当事人”、“延长处理期限”、“说明情况”、“移送”、“说明理由”等, 都是非常重要的程序规范，它们具有保证行政管理行为规范性、合法性和有效性的功用，立法就是要细化这些管理中的执法流程,明确执法的环节和步骤，保障执法程序公正，以此提升政府的治理能力和公众形象。
（四）加强监督。法治政府就是责任政府, 城市管理要通过“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”等制度、措施, 形成比较健全的责任机制, 以此实现城市治理目标的法律保障。
要通过立法，对城市管理综合执法机关及其工作人员, 进行全面规范, 减少因为执法不作为导致社会危害和群众不满，要扩大人民群众在城市管理综合执法方面的知情权、参与权和监督权, 充分利用新闻媒体、互联网、公告栏、电话等方式加强监督。
（五）柔性管理。在少数民族地区，经济社会发展比较滞后，文化教育程度不高，法制观念不强，在风俗习惯和思维方式上有自身的特点，这对城市管理执法工作提出了更高的要求，管理执法者，不仅要严格执法，还要注重执法的尺度、方式、技巧，尽力避免或者减少对当事人权益的损害，最大限度地维护社会和谐和民族团结。
城市管理相关部门应当兼容“刚性执法”与“柔性执法”，改进和创新执法方式, 坚持执法与服务并重, 处罚与疏导结合， 倡导通过对话、协调、合作的方式，形成刚柔相济的管理模式，实现城管立法从管理型立法向治理型立法的转变，应当根据违法行为的不同性质和危害后果, 采取与达到行政目的相适应的行政执法方式,比如优先采用教育、劝诫、疏导等手段。通过城市管理综合执法立法, 加强事前防控措施, 实现法律效果与社会效果的统一。
