7月27日下午，省十二届人大常委会第二十八次会议召开联组会议，由省人大常委会常务副主任张百如主持，专题询问全省旅游市场综合监管工作情况。
张建国委员说，旅游业是我省的支柱产业。多年来，在省委、省政府的领导下，全省旅游业保持了持续向好发展的良好态势。但同时我省旅游业也存在许多不容忽视的问题。继《旅游法》和《旅游条例》颁布实施后，我省也下发了一系列关于整治旅游市场秩序，提高旅游服务质量的规范性文件。今年2月，国务院办公厅又下发了《关于加强旅游市场综合监管的通知》。昨天上午，省政府关于全省旅游市场综合监管工作情况的报告讲“通过强化督查，建立考核问责机制，将旅游市场整治工作职责落到各级政府和相关职能部门”。我的问题是：1、省政府对县级以上人民政府贯彻执行这些法律、法规和规范性文件的情况将如何进行监督和考核？2、对贯彻落实不力的如何问责？
刘慧晏（省人民政府副省长）答，感谢各位委员对旅游市场监管工作的关注和支持。《中华人民共和国旅游法》颁布实施后，我省抓紧修订完善《云南省旅游条例》，省十二届人大常委会第八次会议通过后，于2014年5月1日起正式施行，成为了我国第一个与旅游法相衔接的地方性法规，为云南旅游市场监管提供了重要的法律保障。“一法一条例”实施以来，省委省政府高度重视旅游市场监管工作，李纪恒书记、陈豪省长多次就抓好旅游市场综合整治工作作出重要批示、指示。省政府始终把深入学习宣传、全面贯彻实施“一法一条例”作为一项重要工作内容，围绕依法治旅、依法兴旅的要求，按照“问题导向、突出重点、疏堵结合、标本兼治”的工作思路，进一步加强旅游市场综合监管，坚决打击和整治旅游市场违法行为，规范旅游市场秩序，提升旅游服务质量，营造良好的旅游法治环境，全面促进旅游业持续健康发展。最近以来，结合贯彻实施《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发〔2016〕5号）精神，省政府先后出台了《关于进一步加强旅游市场秩序整治 全面提升旅游服务质量的意见》（云政发〔2015〕15号）、《关于进一步加强旅游市场监管工作的通知》（云政发〔2016〕13号）等一批重要政策文件，对旅游市场监管进行全面安排部署。围绕进一步规范全省旅游市场、提高服务水平、提升旅游品质，省政府主要采取了以下具体措施：第一是联合执法，集中整治旅游市场突出问题。“一法一条例”实施以来，针对游客投诉集中和媒体曝光的突出问题，省政府推动建立各级政府牵头负责、相关部门联勤联动的执法机制，开展旅游市场专项整治，严查严处各类违法违规行为。2015年以来，又在全省部署开展了旅游经营和服务“十五不准”整治行动、玉器银器市场整治行动和向不合理低价宣战整治行动。各项整治行动由省旅游发展委牵头，多次组织相关部门对州市开展联合督查，及时反馈督查发现的问题，挂牌督查督办发现的案件线索。各地积极开展联合执法行动，对旅游市场违法违规行为进行严厉打击。2016年1—6月，全省共开展旅游联合执法检查910余次，查处违法案件147起，处罚金额231万元，共受理游客投诉1100余起，其中有效投诉156起，比2015年同期下降近20%。在规范旅游市场秩序的同时，有效维护了游客的合法权益。第二是强化措施，探索建立旅游市场综合监管机制。针对旅游市场监管面宽、监管部门多、监管难度大的实际，努力探索建立旅游市场综合监管机制。一是今年以来推动建立了州市旅游市场监管综合调度指挥部，由州市政府领导任指挥长、下设指挥中心，统一受理旅游投诉和举报，统筹调度本地区旅游市场综合监管工作，形成统一受理、综合调度，集中办公、快速反应，各司其职、联运执法，限时办结、督办问责等工作机制。二是今年开展了“5+2”旅游警察试点，在昆明市、丽江州、大理州、迪庆州、西双版纳州5州市公安局设立旅游警察支队，在腾冲市、瑞丽市2个县级市公安局设立旅游警察大队。旅游警察队伍组建以来，认真履职、主动作为、敢于亮剑，依法查办了一批涉旅典型案件，对旅游市场违法违规行为形成了震慑，在维护旅游市场秩序方面作用明显。三是2013年由省旅游发展委、省监察厅等11个部门联合制定了《云南省旅游市场监管行政执法与行政监察联动工作制度》，通过行政监察促进旅游行政执法工作效能提升。第三是多措并举，创新市场监管手段。一是推进旅游市场标准化。近三年来，我省在现有国家标准、行业标准的基础上，制定了《旅行社接待服务规范》和与之相配套的16项地方标准，初步形成涵盖旅游要素各领域的旅游标准体系，并大力推进贯标工作，推动形成旅游标准化与旅游市场准入退出相结合的工作机制。二是实施旅游标准合同。近三年来，省旅游发展委和省工商局对旅游标准合同进行了两次修订完善，其中，2015年年底最后一次修订中将旅游市场秩序整治“十五不准”的要求充分体现在合同中，推广实施新版旅游标准合同，接受游客监督。三是加强理性消费宣传引导。2015年5月和2016年1月，我省两次制定发布了主要旅游线路产品成本价，通过中央及省内主流媒体的广泛宣传，引导经营者诚信经营、游客理性消费。四是每月对各州市以及各类旅游企业旅游投诉信息进行公示。五是建设省级旅游市场信息化监管平台，并于2016年4月20日正式上线运行，初步实现了旅游合同的标准化、合同管理的电子化和管理过程的动态化。第四是推动改革，创新旅游管理体制。进一步理顺旅游管理体制，推进旅游市场综合监管改革工作。一是近三年来推动省级和16个州市旅游行政管理部门完成“局改委”，实现全省旅游行政管理体制从单一部门推动向多部门联动、跨行业综合管理转变。二是于2015年出台了《云南省导游归属管理及导游公司管理体制改革方案》，明确导游归属，推动导游公司为劳务派遣公司，旅行社、导游公司与导游人员签订劳动合同，建立导游薪酬机制，目前全省已有6000余名导游与旅行社签订劳动合同，约占长期带团导游的75%，总体推进情况良好，成效初显。三是于2015年12月召开全省无障碍旅游现场工作会，形成了“云南省无障碍旅游丽江共识”，实施旅行社业务、导游服务、旅游车运营等全省无障碍的16项举措，推行云南旅游接待“一团一车一社一导”，有效提高游客满意度。通过不断创新旅游市场监管机制和手段，持续加大旅游市场检查和执法力度，全省旅游市场综合监管能力进一步加强，旅游市场突出问题得到有效遏制，旅游服务质量进一步提升，我省旅游市场总体规范有序。同时，我们也清醒地认识到：近年来，在云南旅游产业快速发展、游客持续增加的同时，旅游市场问题也相伴而生，有的问题已经成为我省旅游产业发展的顽疾，不迅速妥善处理，后果将极其严重。下一步，省政府将以“零容忍”的态度，以“壮士断腕”的勇气和决心，针对全省旅游市场存在的突出问题，加大综合整治力度，强化日常监管，进一步完善市场监管体制机制，全面提升云南旅游综合监管水平。
和炳寿委员说，为了加强旅游市场的综合监管工作，国务院和省政府都明确要求各州市人民政府要按照属地管理原则，建立统一受理、综合调度、快速反应、各司其职、限时办结、督办问责的综合监管机制，统筹做好旅游市场秩序的整治工作。我认为这是解决我省多年来旅游业存在的顽症，有效提高我省旅游市场综合监管水平的一项重要举措。为此，我有两个问题要问省政府及有关部门：1、目前我省旅游市场综合指挥中心成立的情况如何？它们的作用发挥得怎么样？2、在旅游巡回法庭、工商局旅游市场监管分局、旅游警察的组建以及开展工作等方面现状如何？
余 繁（省旅游发展委员会主任）答，我就这个问题进行简要汇报。今年年初，为贯彻好省政府关于建立旅游综合监管机制的决策，我们专门组织省级相关部门到海南省三亚市就组建旅游警察队伍以及设立政府应急指挥中心的情况进行了调研。在调研基础上向省政府提出借鉴海南省三亚市设立旅游警察队伍成功经验，在我省组建旅游市场综合监管指挥调度中心和旅游警察队伍的建议。最后通过省政府以办公厅名义下发了《关于进一步加强旅游市场监管工作的通知》（云政办发〔2016〕13号）对此项工作进行了安排部署。应该说各地人民政府行动迅速，纷纷成立了由当地政府主要领导任总指挥长，常务副州（市）长或分管领导任副总指挥长，相关职能部门负责人为成员的旅游市场监管综合调度指挥部。昆明、大理、丽江、迪庆、西双版纳等旅游热点州（市）还安排了固定的办公场所，抽调相关职能部门人员集中办公，对本地旅游市场进行综合监管与整治。从各地指挥中心成立以来的运行情况看，各地指挥中心的职责是明确的，有那么几条：第一，统一集中受理当地旅游投诉和举报；第二，对投诉和举报内容进行分析研判，迅速组织、指挥、调度、安排有关职能部门进行处置；第三，对有关职能部门工作完成情况进行督促检查，并对办理情况进行评估，提出后续处置意见建议。各州市指挥中心建立后，依托全省统一的“96927”旅游投诉热线、全国统一的“12301”投诉举报平台，集中统一受理旅游投诉与举报，建立了集中研判、综合调度、联勤联动、限时办结、督办问责等工作机制，极大地提高了本地区各部门主动参与旅游市场综合监管的积极性，提升了联动执法效能。另外，各州市在建立完善指挥中心的同时，认真梳理和总结工作经验，不断完善内部机制。比如：昆明市建立了全市旅游投诉统一受理机制，形成了一整套相对规范的旅游市场综合监管、投诉处理转办督办、责任追究等运作机制。大理州制定了旅游投诉举报案件处理流程与督办问责制度，适时下移工作重心，推动在县级成立指挥中心，形成了机构统一、职能清晰、横向协作、上下联动的旅游综合监管调度指挥模式。丽江市建立了指挥中心运行全流程与各环节的痕迹化管理制度，对旅游投诉举报及案件实行一站式受理、集体研判、统一分派、限时办结、跟踪督办和责任追究机制，杜绝了过去有关涉旅职能部门对转办、分办事项推诿扯皮、办而不结、效率低下等问题，有效提升了旅游投诉举报的受理效率和办结质量。总的来说，从今年年初各地旅游市场综合监管指挥中心成立以来，对于全省旅游市场整治工作起到了有力的推动作用，取得了好的效果。另外，按照国家旅游局倡导的旅游市场综合监管“1+3”模式（旅游委+旅游警察+旅游巡回法庭+旅游工商分局），积极开展探索。
向 凯（省高级人民法院副院长）答，当前，我省各级法院已建立的旅游巡回法庭主要有以下两种形式：一是在辖区内客流量较大的著名旅游景区设立旅游法庭。例如大理州大理市法院在大理古城设有中和人民法庭，玉溪市红塔区法院在大营街景区设有大营街人民法庭等。二是在著名景区、重点景区设立旅游案件巡回审判点，例如大理州大理市法院在双廊镇设有巡回审判点等，利用旅游黄金周、小长假等期间，采用多种便民方式立、审各类旅游纠纷案件，并借机开展法律咨询、法律宣传等工作。近三年来我省各级法院共审理各类旅游纠纷案件455件，总量不算多，且该类案件占服务合同纠纷比重也较小，但案件数量上升幅度大、案件具有较强的突发性、时效性，虽然涉及标的额较小，案情也相对简单，但往往纠纷抵触情绪大、容易激发矛盾，甚至有些纠纷涉及人数较多，且人员来自全国各地，影响范围较广。结合我省旅游产业发展相关文件精神，在充分调研的基础上，省高院与省旅发委已联发《关于服务保障全省全域旅游发展战略实施的意见》。今年3月1日，最高人民法院、国家旅游局联合下发的《关于进一步发挥审判职能作用促进旅游业健康发展的通知》，提出进一步发挥人民法院和旅游主管部门的职能作用，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，保障和促进旅游业持续健康发展。下一步，我省各级法院将紧紧着眼于推进我省旅游战略部署，通过不断发挥审判职能，不断创新工作机制，切实维护游客合法权益，努力为我省旅游发展提供更加有力的司法保障和更加完备的法律服务。
胡祖俊（省公安厅副厅长）答，公安机关对旅游景区的秩序维护历来高度重视，警力已经覆盖了全省的大部分重点景区、景点。按照省委省政府主要领导的批示指示精神，2014年底，我带领省公安厅相关部门负责人到海南三亚进行考察，当时三亚旅游警察刚组建，只有8人的编制，没有特别多的经验，况且当时政策也不是特别明朗。省公安厅从服务云南旅游业的大局出发，在党委政府和相关职能部门的大力支持下，按照积极稳妥的原则，在昆明、大理、丽江、西双版纳、迪庆五个州市公安局和腾冲、瑞丽两个县级市公安局组建了旅游警察支队、大队，共核定编制142人，到岗民警86人、辅警30人。云南旅游警察成立以来，与当地相关部门密切协作，整体联动，在净化景区及周边治安环境、打击涉旅违法犯罪及服务游客等方面发挥了积极作用。截止7月20日，共投入警力9652余人次，盘查可疑人员1450余人次，服务游客4270余人次，受理游客求助3176余起，化解游客纠纷1753余起；对景区内旅馆、歌舞娱乐、桑拿按摩等行业场所开展治安检查整治850余次，发现整改治安隐患1460余处，责令停产整顿100余家；办理涉旅案件182起（其中，查处治安案件97起），处罚涉案人员128人；查破刑事案件23起，刑事拘留18人，取保候审13人。
张荣明（省工商行政管理局局长）答，为加强旅游市场监管工作，省委、省政府领导对工商部门建立旅游市场监管专门机构多次做出批示和要求。省工商局党组高度重视工商旅游市场监管专门机构的组建工作，2015年11月，分管局领导参加了省旅发委组织的赴海南三亚学习考察活动，并根据2015年12月1日省政府尹勇副秘书长主持召开的专题会议研究意见，于2015年12月3日，向省政府办公厅书面上报了《关于在相关州市工商局和县（市）市场监督管理局设立旅游市场监管专门机构的意见》。一是组建旅游警察队伍的同时，在昆明、大理、丽江、迪庆、西双版纳5个州市工商局和腾冲、瑞丽2个市市场监督管理局设立旅游市场监督管理局。机构规格与州市、县（市）两级工商和市场监督管理局内设机构一致，编制在现有行政编制中调剂使用。二是设立旅游市场监管专门机构的州市工商局和县（市）市场监督管理局，将现行承担的各项旅游市场监管法定职责整合，统一由新设立的旅游市场监督管理机构负责综合监管执法。2016年1月14日，省工商局就组建工商旅游市场监管专门机构的有关问题，专题向省委编办作了汇报，并报送了具体方案。2月3日，省人民政府办公厅下发的《关于进一步加强旅游市场监管工作的通知》（云政办发〔2016〕13号）中明确了“探索组建旅游警察队伍”和“建设旅游市场监管综合调度指挥平台”两项事宜，但并未明确组建“工商旅游分局”的相关事宜。4月16日，省委、省政府印发的《云南省旅游产业转型升级三年行动计划》（云发〔2016〕12号）中明确，“开展设立旅游工商分局试点工作”。省旅游产业发展领导小组办公室在2016年下半年旅游产业发展任务分解中明确，工商部门“积极探索在有条件的州市工商局组建工商旅游市场监管专门机构”，并于2016年底完成。目前，各级工商和市场监管部门虽然未成立专门的旅游市场监管机构，但都有业务科室负责旅游市场监管工作，并积极参加旅游市场监管综合调度指挥平台的全面工作，已成为旅游市场监管的重要力量。下一步，我们将按照省委、省政府和省旅游产业发展领导小组办公室的要求，积极与省委编办、省旅发委沟通协调，争取上报省政府批准，探索在昆明、大理、丽江、迪庆、西双版纳5个州市工商局和腾冲、瑞丽2个市市场监督管理局成立旅游市场专门监管机构。
梁志敏委员说，云南省旅游市场乱象比较突出，特别是长期存在着不合理低价团和“零负团费”等无序竞争的问题，去年5月，省旅游产业领导小组办公室下发了《云南省整治旅游市场突出问题，向不合理低价宣战专项行动方案》，并开展了为期半年的专项整治工作，今年上半年还抓了整治成果的巩固提升。我的问题是：1、专项整治工作的情况怎样？效果是好还是不好？2、在旅游市场中存在价格欺诈、以假冒真、以次充好，以及侮辱、殴打、胁迫游客等不良行为，省政府对这些行为表达了零容忍的态度。那么，具体采取了哪些措施？打击效果是否明显？是否有长效措施保证旅游市场的长治久安？
余 繁（省旅游发展委员会主任）答，从这几年云南省旅游业发展情况来看，“零负团费”应该说成为了一个影响云南旅游健康发展的主要问题，所以也有很多专业人士或者有关领导在关注。“零负团费”这是行业内自己的说法，《旅游法》里就只有“不合理低价”的定义。“零负团费”从行业内部来讲，反映出一种情况是支付的旅游综合费用低于必要的成本；第二种是支付的旅游综合费再加上交通费，也低于成本。“零负团费”对云南旅游市场影响非常大，由此带来了一系列问题，如降低服务标准、强迫消费，包括辱骂、殴打游客等一系列问题，都是由此引发的。针对这个问题，应该说这几年来省旅发委和相关部门都在认真研究怎么处理。这个问题有一定的历史阶段性，不仅仅云南有，全国都有。在云南相对比较突出主要是有几个原因：第一，云南是一个旅游接待大省，我们主要是以招徕接待国内外游客为主的这么一个省份，出游的人相对较少，所以从市场行为上来讲，我们受客源地市场的主导和制约比较多，在这过程中为了扩大市场占有率，一些旅行社以“零负团费”的形式开展市场竞争，形成恶性循环。第二，目前现在的一些法律法规对“零负团费”整治还缺乏比较有力的相应条款支撑，所以这一年整治过程中困难比较大。第三，“零负团费”是跨行政区域的，从源头组织游客到其中的交接，再到地接，最后完成服务，所以跨行政区域的监管难度也非常大。因此这些年我们也反复向国家旅游局提出，一方面是在法律法规建设上能不能再加大一点力度、加快一点速度，让我们基层有好的法律工具能够应用。另一方面是能不能从源头上到整个链条上，实行全国“一盘棋”监管，上游和下游、组团社和地接社、网上和网下都进行整治。这个问题由来已久，我再来做一个说明。针对“零负团费”整治，这几年相应采取了一些措施，包括省政府出台“十五不准”，还有我们整治旅游市场的秩序实际上有很多措施是针对“零负团费”的，但重点是从去年以来针对“零负团费”表现出来的不合理低价这一问题，开展了一系列整治行动，整治重点主要是对虚假宣传、不履行合同义务、降低服务标准、强迫和变相强迫消费等行为。从去年一年的情况到现在来看，通过治理，对旅游市场上突出问题频发、曝光频发的现象得到了一定遏制，通过保持高压态势，应该说对我们一些旅游从业人员和旅游经营者，起到了震慑作用，所以从上半年反映的情况和去年一年反映的情况来看，整个投诉率在不断下降，今年1—6月份投诉比去年同期下降了20%，应该说成绩还是有的。同时结合“零负团费”和不合理低价的整治，我们还在几个方面做了一些基础工作：一是加强了旅游监管机制的建立，通过行业协会对企业实施有效的自律管理来夯实整个从业群体的基础。二是对从业人员所反映出来的突出问题，导游管理问题也进行了改革推动，联合人社厅、省总工会推进我们省导游体制改革，从理顺导游的管理关系，推行专职导游和旅行社签订合同、解决保障合理的薪酬等方面采取了一系列措施、办法，应该说为整个市场的稳定起到很好的推动作用。三是推动旅行社做大做强，从目前来看旅行社“散、小、弱”是容易导致“零负团费”和不合理低价产生的主要原因，缺乏有实力的竞争能力，所以往往容易采取降价，甚至是“烂价”的方式来进行竞争。通过去年一年出台的相应措施和整合组建旅行社集团的方案，推动旅行社集团化的发展，从现在来看我们全省已经有四、五家旅行社集团经过整合以后，在市场上提升了竞争能力，也提升了服务质量，我们想通过大企业的引领，进一步带动和推动整个市场的规范。四是加强对游客的宣传教育，特别是强调游客要主动抵制低价团，要主动的避免和认识到低价团给自己带来的危害，从去年到今年以来，先后通过各种方式，包括公告公示等一些方法向社会广泛宣传低价团带来的危害，以及怎么辨别和识别低价陷阱，通过这些措施应该说取得了比较好的效果。另外，“零负团费”依然存在，根本问题并没有得到彻底解决，原因有这么几条：第一，全国性的“零负团费”现在已经蔓延到境外，这种经营方式仅靠云南一家来弄难度较大。举个例子，比如说部分低价旅游，签订合同表面上是看不出来，是正价，但企业之间为了拉游客，进行了其他一些私下交易，但我们从治理的角度来讲取证非常难，特别是旅游部门缺乏相应法律赋予的手段，所以很难调查取证，看合同都是正价的，没有“零负团费”。第二，目前法律赋予我们职权的相应条款，在应用过程中发现基本用不动，比如说《旅游法》第35条对不合理低价，要求不合理低价、欺骗消费者、获取不正当利益三个要件同时存在，才能对违法经营者进行处罚，但三个要件都存在的话获取“回扣”不正当利益这个问题旅游部门基本做不到，涉及到行政强制一系列等基本法律授权的问题，而且到现在为止，对这条的执行国家旅游局和国家相关市场监管部门也没有具体措施，所以在打击“零负团费”的过程当中，昆明市进行三个要件不全的10个案子的处理，引发了行政诉讼，最后还是通过做工作撤诉。所以说现在就这个问题上我们觉得还是非常难。下一步我们将积极向国家旅游局反映，争取国家出台对不合理低价、“零负团费”等问题实施行政处罚的司法解释，出台相关的法律法规，为根治这个问题提供法律支撑，构建全国一体化治理的机制，实施“线上线下”共同治理，从根本上破除这个顽疾。第三，我们也会结合云南实际，按照省委省政府提出的“零容忍”、“壮士断腕”整治旅游市场的要求，在现有的法律法规上提出我们一些针对性的措施，来遏制“零负团费”、不合理低价的现象。
杨灿章委员说，我省旅游市场中“黑车”、“黑社”、“黑导”、“黑店”等问题较为突出。我的问题是：省政府及相关部门如何进一步加大整治力度？如何将整治工作制度化、常态化，始终保持高压态势？
余 繁（省旅游发展委员会主任）答，“黑车”、“黑社”、“黑导”和“黑店”的问题应该说是制约旅游产业发展的重要问题，自有旅游活动以来或者说旅游产业发展以来就有这个问题。这些年针对“黑车”、“黑社”、“黑导”和“黑店”融入市场，扰乱旅游市场秩序这个问题，应该说省政府、旅发委和相关部门是高度重视的。从现在管理权限上来讲，“黑社”、“黑导”涉及到旅游部门的管理，“黑车”、“黑店”涉及到工商部门、交通部门和其他部门的管理。这几年对“黑社”、“黑导”的打击我们花了很大工夫，进行了综合整治和联合打击，但很多时候是打而不尽、禁而不止，确实是比较难打。比如说，对于我们旅游部门来说，虽然《旅游法》和相关条例的规定，对“黑导”和“黑社”是有权利处置的，但有时候存在调查取证难，特别是我们有的“黑导”“水平”非常高，身上什么东西都不带，就带一个手机和一个小本子，来了以后问他是不是“黑导”，他说是，把他叫到我们执法机构去，什么他都承认，但是对于关键性的证据就没法弄，不可以搜他的身，也不可能超过一个小时对他进行强制性约谈，如果超过一个小时，他会说：“同志，差不多了吧”。有的抽一支烟等着你，过一个小时就告诉你：“我走了”，一走后就找不到他了，罚他基本上不可能。“黑社”实际上也是“黑导”的一种变化，是“黑导”自己非法经营旅行社业务，所以我们也存在调查取证难，强制执行难的问题。这些年，结合各地工作实际，我们非常希望相关部门给予我们支持，包括当时提出建立旅游警察的过程中，希望得到公安部门旅游警察给我们的有力支持，他们可以进行搜身，我们确实是比较难。这几年从打击的结果来看，我们几个重点州市对“黑社”、“黑导”、“黑车”、“黑店”以及现在反映比较突出的“药托”，做得最好的就是旅游警察的建立，特别是香格里拉，对于涉及药托问题，旅游警察进入市场，马上对他们入刑判刑，对于原来销售诈骗的药托人员进行了有效的打击。最近听他们汇报，确实效果非常好。如果完全靠我们旅游部门去搞是非常难搞的，所以整个旅游市场确实是需要其他部门的介入和支持。同样对“黑车”也是一样，我们旅游部门上路检查车都拦不下来，因为没有权限。“黑店”也同样存在这样的问题，现在我们通过标准化的介入，对为游客服务的车辆，为游客服务的购物店，采取标准化进行评标，让他们更符合旅游市场的稀缺特点和消费者的要求，真正的行业管理还得需要有关部门给予支持。打击“黑车”上这几年交通运管部门做得不错，还有公安部门、交警部门也做了大量工作，应该说“黑车”的问题现在已经明显减少，至于“黑车”和“黑社”、“黑团”结合的问题，应该说难以从根本上杜绝。下一步我们将根据云南省存在的一些情况，从旅游发展委职能角度，进一步加大与各个部门的协调、协同查处的力度，对整个旅游市场存在的涉黑问题再重点进行严厉整治，同时也建立常态化的联合检查机制和联合办案机制，使这些问题能够得到更有效的解决。
杨灿章委员说，补充提两点建议：一是要深化管理体制改革，在综合执法上下功夫。二是相关部门要主动作为，有些问题明显存在，却没人去管，这个问题还比较突出，建议这方面要加强。
朱 燕委员说，我们在暗访调研时了解到，目前一些旅游购物店按照游客消费额度向旅行社支付金额不等的回扣，有的高达商品价格的50%甚至80%，双方形成了不正当的利益链条关系。我的问题有两个：1、高定价、高回扣是我省旅游投诉曝光最多的，比如一些玉石旅游市场，玉石品质低、价格虚高。政府及相关部门按照各自职责职能是如何监督、查处的？2、在旅游市场治标治本上，如何加强对旅行社的行业管理，依法支持旅行社集体化、规范化发展？政府及相关部门有什么新的举措？
张荣明（省工商行政管理局局长）答，朱燕委员提的非常好，云南旅游业这方面的问题非常突出。根据《反垄断法》、《反不正当竞争法》等法律法规规定和国务院对旅游市场监管职责分工，工商部门在旅游市场监管中负责查处垄断行为（价格垄断除外）、商业贿赂等不正当竞争行为。由于旅行社“零负团费”经营模式的普遍存在，导致旅行社需要在各旅游要素环节，特别是购物环节通过“高回扣”收回成本、谋取利润，从而使旅行社、导游、旅游购物店形成不正当的利益链条，强迫购物、虚假宣传等问题也就应运而生。一直以来，“零负团费”导致的“高回扣”问题，在全国旅游行业普遍存在，游客对云南的相关投诉也较多。长期以来，全省工商和市场监管部门始终坚持“标本兼治、重在治本”的原则，一直把依法治理垄断行为、商业贿赂等不正当竞争行为作为旅游市场监管的重点。一是强化属地监管责任，把监管责任层层落实到基层。加强日常监督检查，发现违法行为及时查处，实现旅游市场监管工作常态化。二是坚持部门联动，积极协调配合旅游、公安、质监、物价等部门，对涉嫌垄断、商业贿赂的重大案件开展联合调查，并与公安、检察院等机关建立了行政执法与刑事司法衔接制度。三是采取打“组合拳”的方式，适时开展专项整治，着力解决突出问题。2014年，以治理商业贿赂为重点，组织开展了旅游市场专项整治行动。在此期间，省工商局制定了旅游市场商业贿赂表现形式及法律适用指引，指导基层执法办案；2015年，下发了《关于进一步加强旅游市场专项整治全面规范旅游市场秩序的通知》，组织开展了玉器银器市场专项整治和整治旅游市场突出问题向不合理低价宣战等专项行动，把整治“高回扣”、打击商业贿赂作为专项整治的重点。四是积极探索治本之策，着力推进长效监管机制建设。督促旅游企业落实主体责任，引导其诚信经营。从2013年开始，省工商局与省旅发委联合制定推广了2013年版、2014年版、2016年版《云南省旅游合同示范文本》，强化旅游经营行为源头治理。利用云南省企业信用信息公示系统，落实旅游企业经营异常名录和严重违法失信企业公示制度，积极推进旅游企业信用监管和联合惩戒。积极引导旅游企业参加全国、全省“守合同重信用”企业公示和“诚信市场”创建活动，昆明斗南花卉市场、云南腾越翡翠城市场、昆明世代景星珠宝城、云南康乐茶文化城4家涉旅购物市场被国家工商总局公示为“诚信示范市场”，七彩云南、昆明雄达茶文化城、昆明翡翠大楼珠宝古玩专业市场等9家涉旅购物市场被省工商局公示为省级“诚信市场”。通过加强日常监管，开展专项整治，完善工作机制，全省工商和市场监管部门严厉查处了一批垄断和商业贿赂等违法案件，在旅游行业起到了很好的震慑作用，社会反响较好。自2014年以来，共查处垄断案件3件，商业贿赂案件42件。比如：省工商局针对西双版纳州旅游市场垄断突出问题，查处了西双版纳旅游协会、旅行社协会等3件垄断案件，其中，查处协议垄断案件2件，罚没金额60万元；查处利用行政权力排除限制竞争垄断案件1件，行政建议整改。该案被国家工商总局称之为全国旅游行业反协议垄断第一案。央视报道西双版纳州旅游市场乱象后，省工商局去年查处了西双版纳旅游客运汽车有限公司利用独占经营地位滥收费的不正当竞争案件，没收违法所得154.7万元，该案被国家工商总局列为全国旅游行业反不正当竞争优秀案例，安排云南省工商局在全国工商系统进行优秀案例巡讲。保山、昆明等地工商部门通过举报投诉和执法检查，加大旅游市场商业贿赂查处力度，仅保山市腾冲市市场监管局就查处旅游市场商业贿赂案件30件，罚没金额162.7万元。下一步，我们将以这次省人大常委会专题询问为契机，以打击“高回扣”商业贿赂等违法行为为重点，进一步加大旅游市场监管整治力度，维护旅游市场秩序，保护旅游消费者合法权益。一是统一思想认识。坚持服务发展与加强监管有机统一，坚持治标与治本相结合，进一步加大旅游市场垄断行为、商业贿赂、虚假宣传、假冒侵权等不正当竞争行为打击力度，净化云南旅游市场环境；二是加强法制建设。利用今年提请省人大修订《云南省消费者权益保护条例》之机，进一步充实完善保护旅游消费者条款，细化侵害消费者权益行为及法律责任，并参照新消保法网络购物7日内无理由退货规定，明确在云南旅游购物实行7日内无理由退货规定，进一步强化旅游消费者权益保护。三是充分发挥国家企业信用信息公示系统作用，加强旅游企业基本信息和违法失信信息归集与公示，强化旅游企业信用约束和联合惩戒。云南省企业信息公示系统已经建成，下一步，我们将按照国务院文件的要求，归集、公示有关部门提供的企业信用信息。特别是加强同旅游部门协调沟通，对旅游企业违法失信行为进行公示，使企业一处违法，处处受限。四是深入实施“消费满意在云南”行动，加强对旅游消费者的宣传教育，引导游客文明、理性消费。
谢兴荣委员说，人是经济活动的根本力量，旅游市场的监管其实就是对旅游从业人员的监管。省委、省政府高度重视旅游从业人员的教育和监管，尽管近年来旅游从业队伍中出现了诸多问题，但也取得明显的成绩；当前旅游从业队伍，尤其是导游队伍出现问题的根本原因，在于旅游行业从业人员的高流动性带来了管理和教育的缺失，根据我们的调研，我省的导游人员分布广、流动性大，除少数（百分之五左右）归属于旅行社外，大多数导游人员没有实际意义上的归属管理单位，无固定薪酬，干一天算一天，挣一笔算一笔，既缺乏必要的教育培训，也缺乏职业认同感和荣誉感，这就导致在出现问题时，部分导游对云南旅游没有责任感，服务质量低，甚至出现打骂侮辱游客的行为，严重损害了云南旅游品牌，危害了云南旅游的整体形象，影响了云南旅游业的健康发展。要解决这些问题，除了加强监管等治标手段以外，更要靠改革体制机制等治本的系统方法措施。我的问题是：1、如何加快我省导游人员管理体制改革的步伐，建立合理的导游薪酬机制，依法保障导游人员合法权益。这方面改革有些什么具体的措施？2、在进一步加强对我省现有导游和其他旅游从业人员的教育培训，提高导游和旅游从业人员素质上，是否有相关的规划或者计划？有什么具体办法和举措？
余 繁（省旅游发展委员会主任）答，首先谢委员了解情况非常深入，提的问题也非常准确。正如刚才您提到的，全省现在持证的导游大概在2.6万人左右，常年在一线带团的导游有8000—10000名左右，其他大部分导游是季节性的人员，还有一些是学校、科研院所的人员，包括医疗系统和学生都有导游证。按照国家规定，只要能考取资格证，就符合规定办理导游证。从现在的情况来看，导游服务质量确实是影响云南旅游形象非常重要的一方面，也就是导游作为面向外界的窗口，事关旅游业的服务品质，因此，对这个问题我们高度重视。从这些年发展的情况来看，导游逐步脱离了相应的归属单位，成为一个相对独立的“自由职业者”。在这个问题上全国不一样，就昆明市来看2013年以前大概5%左右的导游归属旅行社。大量导游是通过行业协会进行登记或者是非经营性的导游公司登记，所以出现刚才谢委员说到的情况，这些导游实际上是无归属导游。无归属导游带来一个什么问题，就是旅行社对他不信任，他对旅行社也不信任，所以干一天算一天，挣一笔算一笔，不会对谁负责任。针对这个问题我们感觉本来“零负团费”、不合理低价已经严重损害到云南旅游业的健康发展，如果导游这个事情上再出问题，对旅游市场的损害肯定会很大。所以从2013年我省积极开展调研，先后多次向国家旅游局汇报，推进导游管理体制改革工作。2014年省政府同意后我们在版纳和大理州进行了试点，去年在试点的基础上，我们联合省总工会和人社厅总结经验，下发了云南省导游归属和改革的方案，在全省推行导游管理体制改革。云南导游管理体制改革主要是解决以下问题：第一，导游归属问题；第二，导游的用工制度，也就是薪酬保障问题。现在从国家层面来讲他们的方向是要推动导游的自由职业化。我反复参加过讨论，认为弄不好全国80万导游就有80万个变相经营旅游业务的自由职业者。但对于云南的导游方案国家旅游局没有否定，让我们试。这方案首先从归属的角度，一方面，依照相关的法律法规规定，导游要归属旅行社，必须签订劳动合同，明确劳动关系和相关责任，同时旅行社要承担他的薪酬、福利、保险等；另一方面我们鼓励社会兴办导游公司，即有劳务派遣资质的公司跟这些导游签订合同，根据市场需要向需要导游服务的旅行社派遣导游，使导游获取相应的收入。我们希望通过这两个方法：一个是直接由旅行社聘用，签订劳动合同。第二是通过间接的，通过具有派遣资质的公司来把导游归属问题解决。其次，在劳动用工制度方面，也是我们这次改革的一个重点，导游既然有了归属，那就必须由所归属的企业，按照相关的规定承担相应的责任，自然包括导游的薪酬规定。薪酬可以由企业自己确定，但不得低于各地的最低工资标准，同时还要有绩效，这样基本可以从根本上保障导游人员基本的合法权益。通过近一年的推广，在人社、工会等部门的支持下，媒体广泛的动员宣传，开展教育培训推动下，总体效果不错。到今年6月30日，全省已经有6000多名在一线的导游与旅行社签订了劳动合同，占一线导游总数的70%。大批旅行社和导游签订合同以后，按照我们的规定建立了相关管理和薪酬制度，理顺了劳动关系，也为他们提升服务质量打下了非常好的基础。签订劳动合同之后的导游，从各方面表现来看，明确感觉到很大的转变，一是与企业之间有了信任感；二是导游对企业有了责任感，无论是在外面工作还是开展内部的借调活动，不再像原来那样干完一单就走。下一步，我们将会继续联合人社部门、工会推动导游体制改革的工作，在现有成绩基础上，进一步总结经验、找准问题，继续推动导游体制的深化改革，使这种改革能够为我们规范经营主体的行为提供最根本的保障。对谢委员提出的关于导游和其他旅游从业人员的教育培训问题。作为旅游行业的管理部门和协调机构，应该说对旅游从业人员的培训和旅游人才的培育，我们是历来高度重视的。省委省政府要求制定云南省“十三五”旅游人才的发展专项规划，对这个规划提出了怎么围绕转型升级进行人才的储备培养，明确了目标和任务，我们大概有这么几个重点：一是按照规划对全省旅游景区景点、旅行社、住宿、旅游商店、旅游交通运输企业，以及其他旅游组织的从业人员要进行全面的培训。二是要进一步创新高素质旅游人才的培训模式，巩固旅游人才的梯度培训，强化高等院校培训旅游人才。三是对紧俏类的四类人才进行培训，包括各地行政管理部门领导、旅游类职业经理人、旅游类的专业人才、高素质的导游人才。从目前情况看，导游的培养确实存在一些问题和困难。大家可能也感受到，在1997年左右导游是一个非常光荣的职业，很多导游基本上是大专院校的高材生，特别是语言类，原来旅游业主要是以入境旅游为主，所以那时候谁能当导游，谁能到星级酒店工作非常光荣，素质也高，条件也好。但现在由于国内旅游的兴起，市场规模非常大，旅游业是一个劳动密集型产业,为拉动就业，在入门问题上放低了门槛。到目前为止我们的导游是高中毕业就可以考试，所以起点低成为现在我们一个主要的问题，但这涉及到法律的规定问题，多年来都没有改变，还是这么定的，这是一个方面的因素。
普绍忠委员说，据了解，目前，我省5个州市和2个县级市设立了旅游警察支队、大队，按照职责定位，查办了一批涉及旅游的案件，对旅游市场违法行为的震慑作用开始显现。但这支队伍存在着缺乏法律支撑，上无头、下无脚的困境。同时，旅游主管部门的执法机构也存在力量薄弱、机构性质不清、经费保障不足等问题。为此，我提两个问题：1、政府如何在机构、人员编制、经费保障等方面加强旅游市场监管队伍建设？除目前已设立旅游警察机构的5个州市和2个县级市外，其余州（市）、县（区）何时组建旅游警察机构？2、针对旅游警察执法主要依据刑法、治安处罚法，法律支撑不足这一新情况、新问题，政府及相关部门将如何修订和制定相关的法规及政府规章，使旅游警察队伍执法有据，规范和文明执法？
胡祖俊（省公安厅副厅长）答，目前，我省5个州市、2个县（市）成立了旅游执法警察支队、大队。旅游警察的成立是一个新事物，尚在探讨建设的阶段，还有许多不完善的地方，其中我们现有的机构设置、警力、装备与当前的执法需要是不相适应的，亟待改善和加强。另外，有的旅游警察支队、大队提出要设立下属机构（其中丽江要求在玉龙、古城区设立大队，腾冲、瑞丽要求在派出所设立中队），对于这个问题我认为要从实际出发，积极支持鼓励，提供相应的保障。在其他旅游比较发达的地方，我认为也应该支持设立相应的机构。同时，旅游业的管理涉及多个部门，如果我们把现有旅游执法力量整合起来，效果将会倍增。在涉旅游的同一行为中可能会涉及多个部门，而我们公安机关执法的主要依据是治安管理处罚法、刑法，因此我建议在执法这方面，要把各个部门的执法主体在现行的框架下整合起来。从公安机关来讲，要理清公安机关同其他行政机关的职责问题；从公安机关内部来讲，要理清旅游警察与其他警种之间的职责，并进行有效衔接，同时，要进一步总结现已经破获的案件，使办理旅游类案件更加规范化。
